關於我市推進稅源專業化管理的思考

2019-08-14 04:33:17

關於我市推進稅源專業化管理的思考 副標題: 作者:鳳台縣地稅局石玉松 文章來源:本站原創 點擊數: 117 更新時間:2011-4-2

為探索適合我國實際的稅源管理新途徑,2010年10月,國家稅務總局出台開展稅源專業化管理試點工作指導意見,決定在上海、江蘇、安徽等8個省、市局開展稅源專業化管理試點工作。2011年1月,省地稅局在總結部分市縣局探索試點稅源專業化管理的基礎上,制定推進稅源專業化管理工作意見,在全省8個市進一步開展試點工作。我局積極貫徹省局工作部署,已將推進稅源專業化管理工作列入“十二五”工作規劃和2011年工作要點,目前該項工作已在全市部分單位正式啟動。為探索研究我市稅源專業化管理的途徑,本文結合淮南地稅征管現狀,就我市即將推進的稅源專業化管理工作談以下幾點意見。

一、全面認識稅源專業化管理的內涵

總局開展稅源專業化管理試點工作的指導思想:以加強稅收風險管理為導向,以實施信息管稅為依託,以實行分類分級管理為基礎,以核查申報納稅真實性、合法性為重點,以規範稅收征管程式和完善運行機制為保障,以建立和培養專業化人才隊伍為支撐,積極探索稅源專業化管理,最佳化服務,嚴格執法,不斷提高稅法遵從度和稅收徵收率。

綜上所述,所謂稅源專業化管理,就是根據納稅人的實際情況和管理的不同特點,運用稅收風險管理、信息管稅等理念和方法,通過合理調整征管機構,細化稅源管理職責分工,整合最佳化各部門管理資源,探索實施以分行業管理和分規模管理為重點的分類管理,達到加大管理力度和拓展管理深度的目的。

全面認識稅源專業化管理內涵,必須把握以下幾個方面:一要從稅收管理戰略高度認識專業化管理。稅源專業化管理的關鍵點是專業化,出發點是科學化,落腳點是精細化,支撐點是信息化。只有專業化才能實現科學化、精細化;而離開科學化搞專業化,就會喪失根基,偏離正確的方向,忽略精細化搞專業化,就會勞而無功,不能取得管理實效,失去信息化支撐這個前提條件,專業化管理只能是一紙空談,流於形式。二要從稅收管理對象角度認識專業化管理。稅源專業化管理不僅包括對納稅人的管理,也包括對稅務機關、稅務幹部的管理,需要分別研究管理對象的不同特點,採取相應的管理模式;需要運用先進的管理理論,細化管理分工,最佳化資源配置,完善運行機制,提高管理質效。三要從稅收管理內容深度認識專業化管理。稅源專業化管理不僅包括稅源管理的專的科學化、精細化、專業化、信息化和集約化,也包括納稅服務的科學化、精細化、專業化、信息化和集約化,兩者同等重要,相互促進,缺一不可。

二、我市推進稅源專業化管理必須面對的幾個現實問題

(一)稅源分類問題

準確把握納稅人的特點和規律,根據控制稅收風險的先後排序,對稅源進行科學分類是推進稅源專業化管理的基礎。從我市目前稅源管理體制來看,市區除征管分局、涉外分局所轄稅源外,其他稅源實行的屬地原則的財政管理體制,前者保障市級財政收入,後者保障所在地區級財政收入,兩者劃分明確,界限嚴格。鳳台縣除征管分局所轄稅源外,其他稅源全部屬地管理,但前後者之間沒有財政級次劃分,均入縣級財政。

因此,在市區如果堅持目前財政體制原則下的稅源分類管理,改革的衝擊最小,但稅源專業化管理的目標和成效難以充分發揮;而完全打破屬地原則的稅源分類管理,無論是按規模、按行業、或是按類型,都必須解決好以下幾個前提問題:一是稅收任務承擔問題;二是財政管理體制級次問題,尤其是外來重大建設項目稅源和其他零散稅源屬地問題;三是各征管分局稅收經費來源協調和分配問題;四是稅收執法保障問題。多年前,我局曾在市區嘗試個體稅收和運輸業稅收專業化統一管理,但最終效果不佳,其中經驗和教訓值得汲取。

(二)專業化機構設定和人力資源配置問題

在對稅源進行科學分類的基礎上,根據征管程式和風險管理流程,如何設立專業化的稅源管理機構,將稅源管理職能在市局、分局和基層股所之間進行縱向分解,在不同部門和崗位之間進行和橫向分工,實行分級分類管理,是構建稅源專業化管理體系的核心內容。

但從我局最新機構設定和人員現狀來看,推進稅源專業化管理時必須處理好幾個現實問題:一是基層機構設定問題。機構改革後,上級審定的市區分局機構數量較少,尤其是市區多數分局都沒有基層稅務所這一級機構,稅源專業化管理後,如何在特定的有限機構職數內設立專業化機構,並進行職能分解需要深入研究。二是人力資源配置問題。首先:人員數量較少。從市區看,人數較多的分局:田家庵區分局70人;征管分局37人;而人員較少的分局:涉外分局和毛集分局只有8人。從縣區看,10個基層分局中,人員4人的分局3個,3人的分局3個。對人員較少的分局如何推進稅源管理專業化,包括業務如何重組,崗位如何設定,專業化管理的要求如何實現是一大難題。其次,隊伍結構。包括年齡結構、知識結構、能力結構。從年齡上看,全市平均年齡已達42歲;從知識和能力上看,距專業化要求的高素質的稅收管理專業人才隊伍尚有一定差距。在目前無法有更多新生力量補給的現實下,如何最佳化現有人力資源配置,以適應稅源專業化管理的需要,對各基層分局都是一個大的挑戰。

同時,機構改革後,自上而上都重視和強化了納稅服務工作,省局設立了納稅服務處,市局成立了納稅服務科,市地稅征管分局和鳳台縣局批准設立納稅服務股。如何踐行納稅服務專業化需要,以及如何更好地落實政府部門的涉稅行政審批“兩集中兩到位“工作要求,也是推進稅源專業化管理過程中應該思考的問題。

(三)稅收風險管理問題

稅源專業化管理的一個突出特徵是將風險管理理念貫穿稅源管理全過程,通過最佳化征管資源配置,把有限的征管資源優先用於風險大的納稅人。做好稅收風險管理工作不僅是增強稅收管理科學性、針對性,提高納稅遵從度和稅收徵收率的需要,也是減少稅收執法風險,保護稅務幹部的需要。

從我局目前來看,做好稅收風險管理存在的突出問題是沒有建立稅收風險管理機制。雖然市局從2010年底開始已著力加強內控機制建設,但要注意稅源專業化管理要求的稅收風險管理與內控機制有本質的不同。前者更突出的是稅收預警分析,管理對象是納稅人;而後者突出的是稅務人員內部管理風險的控制和防範,管理對象是稅務幹部。稅收風險管理機制的核心內容主要包括:制定稅收風險管理規劃、管理流程,建立風險預警指標體系和評估模型及風險特徵庫,以及風險防範應對措施等。其中:規劃是基礎,流程是導向、風險預警指標體系和評估模型及風險特徵庫是關鍵,防範應對措施是保障。再由此延伸,目前做好稅收風險管理必須解決好以下幾個關鍵問題:一是要建立風險預警指標體系和評估模型及風險特徵庫。這一點特別重要,因為稅源專業化管理要求的稅源預警分析必須以信息化為依託,建立在較為科學的風險預警指標體系和評估模型及風險特徵庫基礎之上,否則稅源預警分析只能是經驗式的人工推斷,針對性不強、準確性較差、效率不高。二是要重視和加強納稅評估工作。從全局來看,目前納稅評估工作普遍成效一般,更多是流於形式,分析其原因:第一,缺乏完善的納稅評估軟體,雖然省局在這方面下了很大功夫;第二,缺乏必要的數據支持。雖然目前要求納稅人通過納稅服務平台上報財務指標數據,但由於各行業、各類型納稅人財務會計報表與統一的採集表格口徑差異性很大,納稅人對該種上報數據的方式仍然較為牴觸;第三,各級稅務機關對納稅評估重要性認識不足,工作缺乏力度,深入研究不夠。

(四)信息管稅問題

以信息化為依託,大力實施信息管稅是做好稅源專業化管理的基石。多年來,我局始終高度重視稅收信息化建設,積極實施信息管稅,取得顯著性成效。但面對稅源專業化管理的新形勢、新內涵和新要求,信息管稅任務仍然很重。具體來說:一是征納雙方信息不對稱問題較為突出:涉稅數據信息採集渠道較為狹窄,主要渠道還是辦理登記和納稅申報;信息採集不規範、不完整、不全面,尤其是涉稅第三方信息、集團化企業經營信息,以及地區經營匯總納稅企業信息;發票相關信息採集不到位,網路線上開票軟體和稅控裝置推廣套用進展滯緩。二是征管數據分析利用率不高。一方面是對征管數據分析利用重視性不夠,基層分局,尤其是領導還沒有養成利用征管數據分析研究解決稅收征管問題的習慣,造成征管信息系統內的征管數據仍然是靜態的死數據;另一方面缺乏征管數據加工分析利用的實用軟體支持。三是征管數據監測考核機制落實不到位。市局幾年前就建立了征管數據質量管理辦法、並明確各主管科室監測考核各基層單位征管數據質量,但執行一直不到位,致使數據管理的許多問題一直存在,卻長期得不到解決。

另外必須指出,現行全省地稅征管信息系統和稅收執法責任制考核軟體尚不適應稅源專業化管理按事項處理和考核業務的需要,需要深入研究後,儘快向省局提請升級改造需求,以適應專業化管理需要。

(五)征管業務流程問題

我市現行的征管業務流程制定於2004年,2006年根據稅收全面質量管理工作需要,對部分征管事項的業務流程進行了修訂完善,但許多方面已不適應信息管稅,尤其是稅源專業化管理的需要。具體來說:一是原有的業務流程與征管軟體銜接不夠,缺乏征管數據採集、分析、利用和征管軟體業務處理方面方面的規定;二是推進稅源專業化管理後,系統上下機構和職能將進行全新的重組和設定,為確保工作流程的銜接順暢必須對原有的征管業務流程進行全面的重組和最佳化。

三、幾點建議

(一)關於稅源分類

稅源分類的原則:突出重點,統籌規劃,因地制宜。

突出重點:即按照“抓大、控中、規範小”的要求,準確把握納稅人的特點和規律,根據控制稅收風險的先後排序,建議將稅源分為重點稅源、一般稅源、個體稅源。重點稅源包括:重點企業稅源、重點行業稅源、重大建設項目稅源。一般稅源:包括一般企業稅源、一般行業稅源、零散稅源。個體稅源:是指個體工商戶稅源。

統籌規劃:即市、縣局要統籌做好市、縣區稅源科學分類工作。要制定清晰明確的稅源分類標準和分類方法。在具體標準上,一是可以按納稅人行業分類。將稅收征管風險較大、適合統一征管的重點行業:如房地產和建築安裝業等指定專門機構徵收管理。二是可以按照納稅人規模(大企業、中小企業、個體工商戶等)分類。重點企業稅源戶的年納稅總額原則上一般占本單位年稅收收入的60%以上。三是重大建設項目稅源。重大建設項目按照省局規定的標準確定。

在具體方法上,市、縣局要根據各地經濟發展水平,納稅戶的分布情況和稅源管理人員狀況,靈活選擇採取“行業+規模”或“規模+行業”為主要模式的稅源分類方法。既可以在以行業分類為主,在行業分類的之下,再按規模科學分類;也可以規模分類為主,在規模分類之下,再按行業分類管理。或者選擇採取行業分類、規模分類並存的模式進行稅源分類。即在市、縣局先將重點行業分類之後,其他稅源再按規模分類的方式。

因地制宜:即作為統籌規劃的管理機關,市、縣局要因地制宜,準確把握稅源專業化管理的本質要求,真正以納稅人為中心,以風險管理為導向,充分考慮各地實際,既要科學分類,達到稅源專業化管理的目的,更要把握分寸,避免片面追求專業化,而使征管秩序紊亂,與稅源專業化管理初衷背道而馳的局面出現。因此在確定稅源分類標準和方法原則時,要儘可能簡便易行,循序漸進,切不可操之過急。大的原則確定後,正常管理戶稅源是選擇按照納稅人規模分類,還是選擇按行業進行分類,不要片面強調統一,將決定權交給各分局由各分局根據實際自定。市、縣局統籌管理即可,鼓勵各分局積極穩妥,大膽實踐。

在這裡需要強調的是,市局在選擇採取打破屬地原則的稅源專業化管理模式時,必須制定相應的應對機制:一是要完善稅收計畫管理方式。市局和分局都要建立稅收科學預測機制和管理考核機制,完善稅收計畫管理方式,解決市、區級稅收任務承擔問題。通過稅收收入預測、稅源綜合預測、征管質量評價、納稅評估認定等方式落實任務、實施考核,避免出現淡化工作責任的問題。二是要嚴把納稅鑑定關。嚴格稅款入庫級次鑑定許可權,確保稅款入庫級次不能隨意修改。同時,對重大建設項目稅源和零散稅源,要制定嚴格的入庫原則規定,尤其是在同城通辦情形下。三是要建立完備的稅收經費協調分配機制,儘可能避免分局之間苦樂不均的現象。四是要建立全市集中和分散相結合的綜合治稅機制,解決統一管理後的執法保障問題。

(二)關於機構、職能和人員重組

機構設定和職能分配原則:按照科學化和有利於落實稅源專業化管理的原則實施機構重組,在保持現有機構的職數、名稱不變情形下,根據稅源專業化管理的要求,調整、完善相應的稅源管理機構和職能,搞好機構、職能和人員的重組。

對市、縣局機關:可根據稅源專業化管理的需要,上收部分高風險稅源管理職能和事項,直接參與稅源管理,進入實體化運作。

具體來說:市、縣局可成立稅源管理科或辦公室,可加掛在征管科技科(股)。除統一負責全市或縣稅源管理工作的組織指導、綜合協調、評價考核外,可賦予稅源監控、預警分析、重點稅源納稅評估,甚至直接組織稅務檢查等職能。同時,可充分發揮市、縣局各業務科(股)室的信息和人才優勢,直接處理一些,如風險規劃、情報收集、所得稅彙算清繳、涉外稅務審計、反避稅調查、專業性稅收分析等重大風險事項,制定行業性專業化稅源分類管理辦法或模版,提高重大風險事項應對效果,為基層分局提供更高效的指導示範和幫助。

對基層分局:

第一,對稅源職能分解,可根據稅收征管實際和稅源專業化管理的需要,採取“外分”或“內分”方式因地制宜地將重點稅源、一般稅源和個體稅源的管理職能合理地分解到相應的征管機構之中,實施分類管理。其中:相對集中的重點稅源,如重點企業稅源(如淮南礦業集團、新集集團等)、重點行業稅源,以及涉外稅源,實行“外分”,由市、縣局或分局指定征管機構專類分組管理。其他重點稅源、一般稅源實行“內分”,可繼續堅持屬地管理的原則,由相應的征管機構實行分類分組管理;個體稅源可實行屬地原則下“內外結合”的分離方式,在市區,由各區分局指定征管機構集中管理;在縣區,可採取城區集中和縣郊分散相結合的方式由指定的征管機構進行管理。

第二,對稅源機構調整,市區各分局可根據機構設定和稅源職能分解,採取“統分”和“內分”的方式合理地調整基層一線專業化稅源管理機構。

“統分”是指在分局內部,根據稅源專業化管理要求和職能需要,成立稅源預警分析股、納稅評估股、重點稅源管理股或所、一般稅源管理股、所(包括個體稅源管理股或所,下同)和辦稅服務中心。在具體推進中,各單位也可根據隊伍狀況、分局實際,以及工作需要,將稅源預警分析股、納稅評估股和重點稅源管理股或所合併重組。

“內分”是指分局成立重點稅源管理股或所、一般稅源管理股或所、辦稅服務中心。在重點稅源管理股或所、一般稅源管理股或所內,根據稅源專業化管理要求和管理職能需要對管理序列的業務按照性質進行分類,實行分崗設組管理。

其中,在重點稅源部門可設定3個組(崗):稅收預警組(崗)、納稅評估組(崗)、綜合管理組(崗)。在一般稅源部門可設定2個組:綜合管理組(崗)和納稅評估組(崗)。

各分局在機構重組上要結合實際,合理選用“統分”或“內分”方式。原則上對人數較少的分局,一般採取 “統分”方式;對人數較多,稅源規模較大的分局可採取“內分”方式。

對縣區,面對分局較多,人員分散且較少的實際,可在縣局上收部分稅源管理職能的基礎上,主要採取“統分”的方式。

第三,在人力資源配置上,要根據現有人員狀況和特點,適應稅源專業化管理要求進行最佳化重組。具體來說:一是要調整人員配備,充實稅源管理隊伍。二是要將業務能力較強和財會水平較高的人員向重點稅源戶管理和納稅評估崗位的分配上傾斜。三是要強化業務培訓、提高整體素質,要根據不同專業崗位的業務要求進行有針對性的培訓,切實提高稅收管理員適應專業崗位工作的能力。四是要進一步發揮能級管理和績效考核效應,充分考慮稅務人員能級和能力實際,將按能配崗、崗能匹配落到實處,有力調動稅源管理崗位和納稅評估人員的主觀能動性,全面提高稅源管理水平。

具體操作時,各分局可靈活設定崗位、配備人員,採取一人多崗或一崗多人的方式。原則上納稅評估類業務和綜合管理類業務之間不能混崗。規模小、人員少的單位,可適當整合、簡併股所,或集中辦公,以利於分組設崗;也可分別確定各類業務的主要責任人,有下戶任務時相互配合。

另外,對市、縣區相對相對集中的幾個分局,可對現有的辦稅服務廳進行合併,成立統一的辦稅服務中心,有條件時可以併入與政務中心地稅視窗,或與國稅聯合共建辦稅服務廳。同時,可根據專業化服務的需要,賦予辦稅服務中心新的職能:如納稅輔導、稅法宣傳、一對一服務、涉稅行政事項審核調查等,改變目前辦稅服務廳坐等服務的現狀,讓辦稅服務廳工作人員既能坐下來,也可走出去,建立移動式辦稅服務廳,實現全方位、立體化服務。

(三)關於稅收風險管理

第一,要樹立稅收風險管理理念,將風險管理理念貫穿稅源管理全過程,將加強稅收風險管理作為推進稅源專業化管理的導向。

第二,要建立稅收風險管理機制。在此必須首先明確各級稅務機關在稅收風險管理中的任務。目前不少正在推進稅源專業化管理的單位對此較為模糊,都在強調要制定稅收風險管理戰略規劃,建立風險預警指標體系和評估模型及風險特徵庫,殊不知建立風險預警指標體系和納稅評估模型及風險特徵庫是何等的困難,絕不是一個市局,甚至一個基層分局所能做到。其實總局在試點意見中已經十分明確,總局主要負責全國性稅收風險管理工作,包括戰略目標規劃的制定、全國性涉稅信息的採集和套用管理、建立風險預警指標體系和納稅評估模型及風險特徵庫、搭建風險管理平台;市局主要負責本級風險管理工作及組織實施大企業(跨縣區經營、本級重點稅源、特定業務)的納稅評估等。縣(區)局主要負責本級風險管理工作及組織實施本級重點稅源、中小企業、個體戶的納稅評估等。

當然,困難並不意味著不作為,作為推進稅源專業化管理的具體實施者,市、縣、區局不能一謂地等待總局作為,需要加強調查研究,積極開展納稅評估模型和風險特徵庫建設;要重視和加強稅收預警分析工作,明確專門管理機構和人員,充分利用現有徵管信息資源開展稅源預警分析、下達風險應對任務、實施風險管理績效評估;要加強稅前輔導,提高納稅遵從度,減少納稅人稅收風險;要結合內控機制建設,建立相互制約監督的廉政保障機制,有效防範執法和廉政風險。

第三,強化納稅評估工作。要抓住納稅評估這個稅源專業化管理的關鍵環節,積極有效地開展納稅評估工作。對納稅評估,省局要積極作為,進一步完善的納稅評估軟體,為基層分局提供一個實用、有效的納稅評估支撐平台;市、縣局要勇於作為,對大企業、重點稅源必要時可直接組織納稅評估;各分局要努力作為,加強納稅服務平台宣傳和推廣工作,儘可能完整採集財務指標數據,為納稅評估軟體提供數據支持。

(四)關於信息管稅

第一,要建立經濟稅源信息(第三方信息)共享機制,在政府主導下,開發外部信息交換平台,健全第三方稅源信息交換共享制度和內部信息管理利用制度,明確第三方信息採集的種類、內容、標準、方式和工作職責,做好第三方信息的採集、傳遞和加工、分析、利用,為加強稅源管理提供及時、充分、真實的第三方數據,形成立體化、全方位的稅源管理體系。

第二,要強化稅收數據質量管理。要根據相關業務規定,結合征管信息系統的操作要求,明確各個崗位的職責,制定嚴密有效的數據採集規範。尤其在採集錄入環節,要做到採集前有審核,採集後有覆核,發現問題數據及時確認並糾正;要充分套用數據質量監控模組,建立起既有過程控制,又有事後監控審核,人機結合的數據質量管理考核機。同時,要重視和加強征管數據分析利用,督促系統上下積極利用征管數據分析研究解決稅收征管問題,進行稅收決策。

第三,要提請省局升級改造現行稅收征管套用軟體。要適應稅源專業化管理的需要,加強調查研究,向省局提請升級改造征管信息系統和稅收執法責任制考核系統的需求,儘快建立完善的適應稅源專業化管理綜合稅收信息管理系統,為專業化管理提供信息技術支撐。

(五)關於征管業務規程

在推進稅源專業化管理工作的同步,市、縣、區局要制定出台配套的《稅源專業化管理工作規程》,進一步明確各部門、崗位稅源管理職責、征管業務規程和操作規範,保障稅源專業化管理工作有序規範的開展。其中:

在征管業務規程制定中,要突出稅源預警分析、納稅評估等重點事項,核查納稅人申報真實性、合法性等重點環節,實現各環節既分工又結合,既相互制約,又相互聯繫,明確各部門、各事項、各環節的工作職責、業務處理標準和流程。要融入信息管稅理念,與全省地稅征管信息系統、稅收執法責任制考核信息,以及發票監控管理系統等稅收軟體操作和信息採集緊密結合,防止工作脫節,出現管理漏洞,完備信息管稅數據。

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