公文寫作不規範現象及對策摭談

2019-03-13 14:02:54

公文寫作不規範現象及對策摭談

公文寫作,是適應公務需要而進行的寫作。與其他寫作相比,公文寫作有一個根本性的特點,即必須以相關法規、規章作為原則和依據,因此,規範就成了對公文寫作的一項最主要的要求。

近幾年來,筆者較廣泛地考察了一些機關單位的公文寫作狀況,感覺在這方面一定程度地存在著不規範現象,尤其是基層機關單位,更為突出。這裡試以國務院《國家行政機關公文處理辦法》(2000年8月24日發布、2001年1月1日起施行,以下簡稱《辦法》)和中共中央辦公廳《中國共產黨機關公文處理條例》(1996年6月3日發布、施行,以下簡稱《條例》)為依據,從內容、格式兩個方面入手,將一些較為典型的不規範現象歸納列出,並分析其成因及提出相應對策。

1.文種誤用。在向非上級機關的業務職能部門請求批准有關事項時用“請示”(“適用於向上級機關請求指示、批准。”——《辦法》)行文。如某鄉政府向所在縣財政局發“請示”請求增撥該鄉中學校舍重建經費、××省教育學院向××省工商行政管理局發“請示”請求批准成立經營性質的“教材服務部”,甚至有××縣郵政局向所在街區派出所就治安事宜發“請示”的例子。凡此種種,都是該用“函”(“適用於不相隸屬機關之間商洽工作,詢問和答覆問題,請求批准和答覆審批事項。”——《辦法》)而用了“請示”。1987年2月國務院辦公廳正式發布施行《國家行政機關公文處理辦法》,在“函”中增加了“向有關主管部門請求批准”的適用內容,從而對以往凡“請求批准”就一律用“請示”的不規範做法進行了明確的限定,即除向上級機關“請求批准”外,其他“請求批准”事項的公務一律用“函”行文。這一點一直到《辦法》的施行,始終保持不變,而基層乃至一些廳局級機關單位(如××省教育學院)在向非上級機關的業務職能部門請求批准事項時往往棄用“函”而沿用“請示”,恐怕是出於一種世俗化的考慮,認為用“函”是對收文者不夠尊重,容易引起誤解甚至反感,擔心因此耽誤所請求批准的事項。文種誤用還有另一種情況是因不了解有關法規(如《辦法》)的調整變化而仍沿用舊的做法使本機關的公文運作表現出滯後性,以致不規範。如××縣教育局就全縣鄉鎮中國小校舍的普查問題向上級××縣人民政府提出見解和處理辦法,以“報告”(“適用於向上級機關匯報工作,反映情況,答覆上級機關的詢問。”——《辦法》)行文請求批轉各單位、各鄉(鎮)政府貫徹落實,其發文時間為2004年4月。由於《辦法》已將“意見”(“適用於對重要問題提出見解和處理辦法。”——《辦法》)列入法定公文文種,而且“意見”可以全方位使用(上行、下行、平行),所以,從2001年1月1日起凡過去用“請示”、“報告” “請求批轉”的內容都應改用上行的“意見”,或換言之,原來“請示”、“報告”所具有的“請求批轉”的功能已由“意見”取代。

2.發文不必要地升級。××縣工商行政管理局就本縣所招聘的契約制市場管理人員著裝的經費列支問題向上級××市工商行政管理局發“請示”請求指示。這實際是另一種性質的文種誤用。公文運作有一條“發文不升級”原則,即可以用“函”的形式發文就不應以檔案格式發文。上例所涉及的事項,發文者完全可以向××市工商行政管理局計財科發“函”詢問,而不必將發文升級為檔案格式的“請示”,這樣會導致公文處理環節不必要地增多,甚至造成公文“旅行”而使辦文效率降低。這裡需要附帶提及的,作為上級機關,對於下級機關的“請示”,也不必一律用“批覆”(“適用於答覆下級機關的請示事項。”——《辦法》)回復,應視具體情況確定回文規格,就一般性、個別的問題可以通過其辦公部門以“函”的形式回復,這也顯示了“發文不升級”原則。當然,這樣運作時應有上級的批准或授權,並在回函中明確顯示。如國務院辦公廳就經常代國務院以“函”的形式回復各省、市、自治區人民政府及國務院各部委給國務院的“請示”和“意見”,這正是“發文不升級”原則的充分體現,足資基層學習、借鑑。

3.“報告”夾帶請示事項。某培訓中心以“報告”向其上級匯報一年來的工作情況,並在文末提出明年增撥預算經費10%的請求,該“報告”被上級辦公部門以行文不規範為由予以退回。××縣教育局以“報告”行文向其上級××縣人民政府匯報鄉鎮中國小校舍普查情況,並提出核撥××萬元校舍維修、重建經費的請求,結果該“報告”被縣政府辦公室退回,要求重新制發。《辦法》規定:“報告”不得夾帶請示事項。因為“報告”是“閱件”,不能要求上級予以回復,故其時限性不強;而“請示”是“辦件”,有很強的時限性,上級機關對“請示”一般都會很快批覆。在“報告”中夾帶請示事項,該事項極易被延誤。

4.公文標題不簡要、不準確。《辦法》中明確要求:“公文標題應當準確簡要地概括公文的主要內容”。“不簡要”的主要表現為標題拖沓冗長,這類問題常出現在轉發性通知上。如××省人力資源和社會保障廳轉發國家人力資源和社會保障部有關職稱評定的通知時以“關於轉發國家人力資源和社會保障部關於進行20××年職稱評定工作的通知的通知”為標題。以“通知”(“適用於批轉下級機關的公文,轉發上級機關和不相隸屬機關的公文,傳達要求下級機關辦理和需要有關單位周知或者執行的事項,任免人員。”——《辦法》)轉發上級機關的“通知”,一些公文寫作指導用書對其標題的擬制都這樣講:應去掉開頭的“關於”和最後的“通知”,如上例即應是“轉發國家人力資源和社會保障部關於進行20××年職稱評定工作的通知”;至於多層轉發,應去掉中間層次,直轉最上一級的通知,而將多層轉發的情況在正文中予以說明。這樣處理自然使所擬標題簡潔多了,但有一個問題應指出:去掉開頭的“關於”和最後的“通知”後,標題中缺少了中心詞,使“通知”成了“轉發”的賓語而非作為標題的偏正短語裡的中心詞,因而有欠通順。此類情況應處理為“轉發國家人力資源和社會保障部關於進行20××年職稱評定工作有關檔案的通知”。“不準確”的主要表現為標題未能準確概括公文的主要內容,這類問題常出現在一些基層機關單位向上級請求撥款的“請示”上。如某培訓中心欲建培訓工作急需的實驗室,需購置有關設備,請求撥款××萬元,所發“請示”的標題為“關於籌建培訓急需實驗室的請示”。再如某街道辦事處為維修汽車向其上級××區政府請求撥款,所擬“請示”的標題為“關於汽車維修的請示”。這類情況都是誤將請示的理由當成公文的主要內容(即事由)寫入標題中,所以顯得不準確,前例應擬為“關於請核撥購置實驗設備專項經費的請示”,後例則應擬為“關於請核撥汽車維修費用的請示”。

5.公文格式不規範。這方面主要有以下幾種情況較普遍存在於基層機關單位的公文寫作中。

(1)發文字號中年份依然用方括弧括起。自2000年1月起,新的行政機關公文格式的國家標準開始實施,其中規定發文字號中的年份不再使用方括弧[ ]而改用六角括弧〔〕,但時至今日有為數不少的基層機關單位仍使用方括弧。這一變動的目的在於避免引用公文標題時,在標題後用小括弧( )括起發文字號,出現方括弧在小括弧之中以致層次不清的問題。

(2)凡發文皆署簽發人姓名。《辦法》和《條例》都明確規定:上行文應當註明簽發人姓名。這也表明非上行文可不含有此項。它體現出了公文格式求簡的原則。但一些基層單位甚至有廳局級機關在發文時不管行文方向,一律署簽發人姓名,這有失規範。

(3)成文日期漢字數字和阿拉伯數字混用。行政機關公文的成文日期用小寫的漢字數字標出,這與黨的機關公文成文日期用阿拉伯數字標出不同。但一些基層機關單位發文時成文日期往往將漢字數字與阿拉伯數字混用,寫成如“二00九”。其中的“0”不是漢字數字,應寫成“○”才合乎要求。另外,有的將“○”寫成“零”,以致漢字數字大小寫混用,也是不規範的。

(4)隨意標註主題詞。一些基層機關單位在標註主題詞時往往有很大的隨意性,有的直接從標題中提出幾個詞語即標註完畢,還有的在制發上行文時才標註主題詞。另外,一些機關單位在制發上行文時未能按上級機關的要求標註主題詞,如某縣地稅局向該縣人民政府行文報告工作,仍按照國家稅務總局制定的公文主題詞表標註,而未能按照該縣政府的要求,依據××省人民政府公文主題詞表進行標註,這就違反了《辦法》中的規定:“上行文按照上級機關的要求標註主題詞”。

(5)仍然使用“抄報”。行政公文自1994年1月起就明確取消了“抄報”,“條例”也規定不用“抄報”。這一要求也體現了公文格式力求從簡的原則。但時至今日,一些機關單位在制發公文時,版記部分仍列有“抄報”一項。這恐怕是對不使用“抄報”存有顧慮。這是不必要的,應一律用“抄送”。

以上我們舉例說明了在公文寫作中存在的較典型的不規範現象,現綜合分析一下其成因並提出相應對策。

這些現象之所以出現,其根本性原因在於一些文秘工作者和機關單位負責人法規意識較為淡薄。《辦法》是行政法規,《條例》則是黨內規章,對二者的法規性質應有充分認識,這樣才能重視公文的寫作,去努力避免因循性和隨意性。而作為行政機關(或部門)的負責人,應按照《辦法》的要求,“高度重視公文處理工作,模範遵守本辦法並加強對機關公文處理工作的領導和檢查。”所以,文秘工作者和相關人員必須增強法規意識,以保證公文寫作的規範化能有一個堅實的思想根基。

要使公文寫作達到規範化,從而有意識地避免上述不規範現象,作為文秘工作者,還必須對有關的法規、規章有透徹的理解,即對每一個文種的適用內容、範圍及其他相關要求瞭然於胸,從而在制發公文時做到心中有數。像前面提到的不規範現象,有許多是因不了解有關要求導致的,如“報告”夾帶請示事項,仍然使用“抄報”等。

要使公文寫作規範化,作為文秘人員,還應儘可能多地去閱讀、學習高規格的公文,因為一般地講,這類公文擬制水平較高,規範性強,如經常翻閱國務院辦公廳編印的《國務院公報》及當地省級人民政府辦公廳編印的《××政報》,這樣就會從所載公文實例中獲得教益,包括內容上的、文面上的、行文關係上的等等,並與相關的法規、規章相印證,再融入自己的公文寫作實踐中,自然會使本單位的公文擬制日益規範,自身的公文寫作能力也能不斷得以提高。這裡需要的是較強的主觀能動性。如果只拘泥於本單位、本系統的公文往來,就會使視野不開闊,難免出現上述種種不規範現象。如仍然使用“報告”(或“請示”)請求上級機關批轉而沒有使用“意見”行文的例子,正是未能適應法規的調整變化,視野不開闊的典型表現。

在論及公文寫作中種種不規範現象的成因及對策時,還有一點不應忽視,那就是一些公文寫作指導用書未能切實起到指導公文寫作規範化的作用。如2001年1月1日起,《辦法》實施後,有相當部分的公文寫作用書仍然列出“建議性報告”這樣的分類;時至今日,一些公文寫作用書還在講“請求批轉的請示”和“請求批轉的報告”。凡此種種,都說明這些用書滯後性明顯。坦率地說這無異於在誤導用書者。還有一個很令人警醒的例子:2010年1月,××省招收事業單位工作人員,某大學一位教授擬制“通用試卷”的公文部分,其中一項選擇題為“某縣人力資源和社會保障局向該縣財政局請求撥款維修辦公樓”,所定使用文種的正確選項為“請示”。這與前面提到的文種誤用的例子何其相似乃爾!我們公文學界每位研究人員同樣應該增強法規意識,提高水平,認真嚴肅地對待自己筆下的文字,切實負起指導公文寫作規範化的責任。

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