單一來源採購政策解讀

2018-08-05 22:28:20

《政府採購法》第31條規定了採用單一來源方式採購的3種情形,即只能從唯一供應商處採購的;發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處採購的;必須保證原有採購項目一致性或者服務配套的要求,需要繼續從原供應商處添購,且添購資金總額不超過原契約採購金額10%的。對照實際情況分析這3種情形,不難看出其中緣由。

首先,只能從唯一供應商處採購的,也就是說只有一家供應商才能提供。這類情況通常是指專利產品、新型產品、定製產品、獨家提供的服務等。例如,在我國,郵電、自來水等都是壟斷性行業,雖然由多個機構經營,但屬於同一類機構,而且政策統一,採購人需要的電話服務和自來水只能向郵電局和自來水公司採購。

其次,發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處採購。在實踐中通常會遇到一些緊急需要,如大堤決口,需要及時堵上,只能立即就近採購。湖南省省直政府採購中心的工作人員告訴記者,該中心曾採購一批救災物資,經採購人申請採用單一來源採購方式,從製作標書、抽取專家、評標定標總共用了29個小時順利完成。

最後,對於第3種情形也不難理解,例如某單位採購工作服,因新增加了工作人員,需要添置同樣的工作服;再如採購大型設備,因維護需要,請提供該設備的供應商負責維修事務等。近年來,隨著政府信息化步伐的加快,系統開發完善、軟硬體維保服務等項目的單一來源採購申請數量在上升,有不少此類申請是以系統開發完善、軟硬體維保服務等類似延續項目申請單一選擇原廠商繼續提供相關產品和服務為理由的,如為了“保證原有系統的穩定運行”、“保持技術、服務一致性”、“考慮產品技術支持服務的延續性和兼容性”以及選用原廠商既能節約成本,又能避免風險等好處。然而這樣的理由是否就能證明其他供應商不能滿足需求呢?是不是所有類似系統開發完善、軟硬體維保服務等延續項目都一定要單一選擇原廠商?

一些監管部門的負責人認為,採購人之所以願意繼續選擇原供應商,一部分原因是與原供應商之間已經建立了密切的合作關係,不願再費時費力通過公開招標更換其他供應商來承擔項目。浙江省松陽縣財政局採購辦工作人員說:對於一些金額較小的軟體開發和維保服務項目,採用單一來源方式時,由於其他供應商認為利潤空間不大,可能不會有異議,但這種方式仍然存在審批風險。河南省新鄉市財政局採購辦的負責人也提到,對於這類延續性採購項目在市政建設中也比較多,且金額越來越大,即使打著“一致性或服務配套”的旗號,但對這類採購項目的單一來源方式審批也相當謹慎。

可以說,對於單一來源採購方式的適用條件,雖然《政府採購法》以及財政部第18號令有相關規定,但由於缺乏實施細則,導致政府採購監管部門在審批和監管過程中難以把握,存在著很大的管理風險。

如何降低審批風險提高採購競爭力

為了更好地管理單一來源方式在採購活動中的套用,近年來各地陸續出台了相應的管理規定。2009年,湖北省財政廳聯合監察廳、審計廳出台了《關於實施單一來源政府採購方式的管理規定》,對單一來源採購方式的適用情形進一步作了明確規定,對有關關鍵字作了具體的解釋或界定,如對《政府採購法》規定的“唯一供應商”和“不可預見的緊急情況”進行了界定,並列舉了十幾種情形。對於有些情形,採購人必須提供專家的論證意見,且論證由政府採購中心或採購代理機構組織,專家組為3人以上的單數組成,並在政府採購專家庫中隨機抽取,而採購人不得參與項目的論證。此外,政府採購監管部門將對單一來源採購方式的審批情況進行公告。公告內容包括採購內容、供應商、擬成交價格、專家組成員名單、專家論證意見、採購人提供的相關材料等。其中公告期限不得少於5個工作日。

不僅在湖北,還有相當一部分省市也通過“曬”公告的方式將單一來源採購申請公布於眾。四川省2009年下發了《關於採取單一來源採購方式進行公示的通知》,明確規定,財政部門接到申請人關於採取單一來源採購方式事項的申請後,在批准之前,應當就採取單一來源採購方式事項在四川政府採購網公示欄公示5個工作日,廣泛徵求潛在供應商的意見。“對單一來源採購進行社會公示,這實際上是引入社會監督。”青島市今年對於單一來源方式進行公示的做法也進行了明確規定,該市財政局採購辦負責人告訴記者,為了避免採購人對於品牌等的傾向性,對單一來源採購申請進行公示,是保證政府採購公開公平公正的必然要求。公示對於採購監管部門而言也降低了審批風險,甘肅省財政廳採購監管部門的負責人告訴記者,對於單一來源採購方式,監管部門往往會採取多種方式進一步證實、分析,特別是對於一些情況特殊、採購金額較大的項目會事先找專家諮詢和論證。通過公示、論證,確保單一來源採購的合法性,同時也提高政府採購活動的競爭性。

“經過公示,如果另外有符合要求的供應商來應標,採購人一般情況下也會接受。”記者了解到,不久前,某集采機構在對一家採購單位通過單一來源採購辦公自動化軟體時,供應商堅持少一分錢都不做,而專家評審意見認為該價格過高,仍然有相當的下調空間,經過再三商量,供應商拒絕讓步,沒有談判協商的餘地,專家組宣布,此項目終止談判。採購中心了解情況後,向採購監管部門建議將該項目從單一來源採購變更為競爭性談判採購,該建議被採購監管部門採納。採購單位也接受了集采機構的意見。一個星期後,該項目競爭性談判採購公告,在規定的條件和時間內有5家報名合格供應商。採購中心重新組織了專家對該項目進行了評審,經綜合評審,最後的成交價格比單一來源談判價格節約了60%。

業內人士普遍認為,單一來源採購方式並不是理想的政府採購方式,存在的主要問題是沒有競爭力,想要讓供應商報價至合理的價位非常困難,有時也存在廢標的情況,因此,應慎用單一來源採購。一名長期從事集采業務的工作人員表示,在單一來源採購中,要熟悉標的物的市場行情,牢牢掌握價格的主動權,同時還需要了解本地區經濟情況,化不利因素為有利因素,對順利完成單一來源採購項目將很有幫助。

【連結】湖北省《關於實施單一來源政府採購方式的管理規定》(摘要)

第四條 只能從唯一供應商處採購的情形,包括:(一)只有唯一供應商的,主要指採購的貨物或服務在全國範圍內只有一家供應商;(二)公開招標等方式失敗後需要變更為單一來源採購方式的;(三)軟體開發項目需要原開發公司升級改造的,且升級改造經費小於原開發經費;(四)涉及國家安全和秘密的;(五)上級主管部門有統一規劃、統一設計、統一建設要求,且經省級以上(含省級)財政部門同意的;(六)經財政部同意,中央統一公開招標要求跟標的;(七)必須與原採購設備配套的,主要是指主機已經採購必須配備專用附屬設備或附屬設備已經採購需要繼續採購原主機的;(八)採購特定不動產的;(九)採購特定產品作為教學、研究對象的;(十)採購本部門、本單位設立企業生產的貨物、提供的服務和零星維修工程的;(十一)經省委省政府批准,或經省委省政府授權省級有關部門批准,且經財政部門認可的需要採購本省企業產品的項目,該產品在本省內只有唯一供應商的。

第五條 不可預見的緊急情況,包括以下情形:(一)自然災害;(二)社會突發事件;(三)同級或上級人民政府認定為緊急情況的。

第七條 屬於第四條(一)、(二)、(三)、(七)情形的,政府採購監管機構在審批採購方式時應當依據專家論證意見。其中屬於第四條(一)、(三)、(七)情形的,由政府採購監管機構組織專家論證。屬於第四條(二)情形的,由政府採購中心、政府採購代理機構組織專家論證,並將論證意見報政府採購監管機構。

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