中國古代的政治、法律和選官制度

2019-03-11 03:58:00

第六講

宗法血緣關係與國家制度(三代至春秋)

中央集權與君主專制制度的誕生(戰國秦漢)

門閥政治的興起和式微(魏晉南北朝)

官僚政治的完善與科舉制的創立(隋唐)

皇權的強化及其制度的逐漸完備(兩宋)

遼金元政治法律制度的特色

皇權專制的再度強化與體制弊端(明清)

在中國古代,隨著社會的發展,形成了一套完整的政治、法律和選官制度。這一制度體系,從源頭上就與西方文明有著很大的差異。在由原始社會向階級社會的演變中,中國的早期國家夏商周三代繼承了較多的部族統治方式,形成了以宗法制為代表的制度建構。經過上千年的演變,到戰國時期誕生了中央集權的政治體制。隨著秦漢大一統封建帝國的建立,以皇權專制為核心的官僚體制開始主宰中國古代的社會。在隨後的王朝更替中,官僚體制越來越完善。直到晚清,在西方文明的衝擊下,專制集權的王朝政治才走到了盡頭。

三代時期,形成了以“禮”治國的制度體系,禮刑並用。到了戰國,法治興起,刑罰轉變為法制,產生了細密嚴酷的秦律。漢代以後,王霸並用,禮法融合,逐步發展形成了“中華法系”。其中漢《九章律》、《唐律疏議》和《大清律例》最有代表性。

在中國古代的官僚體制中,最富有特色的是官吏的選拔與管理制度。從漢代的察舉開始,到魏晉南北朝的九品中正制,再到隋唐創立科舉制,一直發展為明清的八股取士。這一制度體系,不但保證了封建國家對社會的有效治理,而且開創了官民之間的上下通道,對於保證古代社會的穩定具有特殊意義。

一 宗法血緣關係與國家制度(三代至春秋)

中國古代最早的國家,是在原始社會基礎上發展起來的。在原始社會,基本的社會關係是血緣關係和親緣關係,這種社會結構在國家誕生後被較為完整地保留下來。因此,中國古代的早期國家(夏商周三代)是一種部族國家,它的政治、法律和選官制度,都帶有濃厚的部族色彩,形成了以宗法制為核心的制度體系,用分封製作為治理國家的基本方式,用世卿世祿製作為選拔官吏的基本方式。這種制度體系,以西周最為典型。

夏代(約公元前21—前16世紀)的資料極少,商代(約公元前16—前11世紀)就已經有了比較發達的宗族體系,西周(約公元前11世紀一前770年)的宗法制度發展到了高峰。所謂宗法制,實際上就是以血緣關係和親緣關係組建的部族政治體系。商周的國家組織原則是“親貴合一”,即按照血緣關係和姻親關係來確定社會等級,政權和族權合二而一,由貴族行使政治統治權。夏商周的最高統治者稱為“王”,按照昭穆制度來確定班輩等級,根據政治地位劃分“大示(宗)”與“小示(宗)”。[1]王之下為諸侯,諸侯之下為士大夫,士大夫之下為平民(國人),部族以外的被統治者則稱為野人。

為了適應部族統治的需要,商周實行分封制。商周的“國”很小,實際上就是統治者直接治理的城邦,相傳商初有三千國,周初有一千八百國。最高統治者“王”的直轄版圖也不大,“湯以七十里而王,文王以百里而王”(孟子語),就是這種狀況的寫照。這種“國”實際上就是都,國都之外為野,也稱為鄙,是奴隸居住並從事生產勞動的地方。“王”直轄區域以外的廣大地區,則採用分封諸侯的方法行使主權。例如,商王曾分封渭水流域的姬周部族,其部族首領被稱為“西伯”。西周時,這種分封制已高度成熟,即所謂的“封邦建國,廣建諸侯,以藩衛宗周”。周初大分封,史稱周公立七十一國,其中姬姓五十三,奠定了西周的國家格局。被分封的諸侯,接受周王的冊封和禮器,對周王承擔納貢和朝聘義務,並隨王參與出征、祭祀、弔喪慶賀事項。如果諸侯發生了爭執或衝突,則由周王進行調處。對於不盡義務的諸侯,周王有權處罰乃至征討。

與分封制相適應,商周的官員選拔採用“世卿世祿制”。三代時期治理國家的統治者是貴族,與後代那種職業官吏有著很大不同。以西周為例,周王由嫡長於繼承,其他子弟封為公侯伯子男,建立諸侯國;諸侯也由嫡長於繼承,其他子弟封為士大夫,建立家邑;士大夫同樣由嫡長子繼承,其他子弟均為士,享有祿田;士由嫡長子繼承,其他子弟則為平民,即國人。對於異姓部族,則按聯姻關係的親疏遠近進行分封。從諸侯到士,根據出身的高低貴賤來兼任政府職務,世代為官。這種世卿世祿制,與後代的“選賢任能”有著本質上的差異。

在“世卿世祿制”下,也有“選賢任能”的現象,比如商湯重用伊尹,武丁攉拔傅說,文王起用姜尚,周公“吐哺握髮”等等。但這種選賢任能多數木能打破世卿世祿制的基本原則,只是較為個別的“破格”現象。

三代時期政府中的具體辦事人員,則在國人中採用“鄉舉里選”的方式產生。

夏商周的法律制度包括“禮”和“刑”兩個方面。三代強調禮治,特別是西周,形成了完善的禮樂制度,用禮制來區分貴賤,明確等級,維護統治秩序。同時,以懲處為中心的刑罰制度也已經形成。但是,這一時期的禮和刑尚未融合為一個體系,而是各自為用。禮主要用於調整貴族內部的社會關係,刑主要用於控制社會下層勞動人民。即所謂“刑不上大夫,禮不下庶人”。按照史籍的記載,夏有“禹刑”,商有“湯刑”。西周的禮制和刑罰資料均較多,禮有吉禮、凶禮、賓禮、軍禮、嘉禮五禮;刑有墨刑、劓刑、刖刑、宮刑、大辟五刑。五刑的具體條目,有三千種之多。1976年在陝西扶風發現的西周青銅器中有一個刖刑奴隸守門鼎(藏陝西歷史博物館),就是西周刑罰的生動寫照之一。

分封制看起來井然有序,但國王對諸侯、諸侯對士大夫的控制能力較弱。隨著時間的推移,有的諸侯國強大起來,有的諸侯國衰落下去,出現了“高山為谷,深谷為陵”的現象(《左傳》語)。春秋時期,強大起來的諸侯國開始“挾天子而令諸侯”,爭霸中原。社會的變化衝擊著政治法律制度,“禮崩樂壞”,舊有的制度體系開始衰落。

春秋時期(公元前770一前475年),周王室衰微,“禮樂征伐自諸侯出”。據魯《春秋》記載,從公元前722年到前479年,諸侯朝齊晉楚者達33次,而朝周王者僅3次。在諸侯國中,有實力的大夫控制了政權,如齊國的田氏,晉國的韓趙魏氏等。春秋後期,以鄭國子產“鑄刑書”(公元前536年)和晉國趙鞅“鑄刑鼎’’(公元前513年)為標誌,法律制度也開始出現重大變化,刑罰開始向法制轉變。特別是在選官用人方面,選賢任能成為春秋時的流行風尚。如齊桓公納鮑叔牙之諫,重用同他有一箭之仇的管仲,委以軍國要務,奠定了東方大國的基礎。再如晉文公在外流亡十九年,身邊形成了一個久經考驗的輔佐班子,實現了他尊王抗楚、取威定霸的夙願。特別是秦穆公在用人上不拘一格,把來自敵國的丕豹、少數民族的由余、五張羊皮換來的奴隸百里奚,統統網羅在自己麾下,成為西方霸主。還有如楚莊王任用“鄙人”孫叔敖,問鼎中原,飲馬黃河;吳王闔閭重用楚國亡臣伍子胥,幾乎滅了楚國;越王勾踐重用范蠡和文種,臥薪嘗膽,滅吳復仇。整個春秋時期,選拔優秀人才的故事不絕於書。但是,這時的選賢任能,屬於一種“伯樂相馬”式的人治方式,只是對世卿世祿制形成了較大的衝擊,並沒有形成規範化的新制度。

二 中央集權與君主專制制度的誕生(戰國秦漢)

中國歷史進入戰國時期(公元前475一前221年)後,一種前所未有的政治體制逐漸從舊體制中脫胎而出,這就是區域性的中央集權和君主專制制度。戰國七雄先後通過廣泛的變法,完成了制度轉換。

戰國的一個重大變化就是逐漸用郡縣制替代了分封制。春秋時期,隨著兼併戰爭的進行,秦、楚等國都在新占領的地方上設立縣和郡,作為新的行政建制。一般縣在中心區域,郡在邊遠地區。郡縣的長官,不再是世襲領主,而是由君主委派官員直接管理。郡縣長官由君主任免,對君主負責,成為中國歷史上最早的取代貴族領主的職業官僚。郡縣製取代分封制,有兩個重要意義:一是在國家制度中由地域關係取代了血緣關係,使早期的部族國家轉化為疆域國家;二是國家管理人員由職業官僚取代了世襲領主,使貴族政治轉化為官僚政治。

戰國的另一個重大變化是逐漸形成了區域性的君主專制制度,其中以秦國最為典型。從秦孝公到秦王贏政,建立起由君主執掌大權、卿士俯首聽命的制度,為大一統專制帝國的誕生奠定了基礎。

新的體制需要大量新型官員,為了滿足這一需要,戰國時期在官吏選拔上廣泛推行了軍功制和養士制。

軍功制就是把功勞大小作為選拔官員的基本條件。魏文侯任用李悝變法,規定“食有勞而祿有功”(《說苑·政理》)。燕昭王宣布用人的原則是:“不以祿私其親,功多者授之;不以官隨其愛,能當者處之。”(《戰國策·燕策二》)特別是秦國,商鞅變法時明確規定:“宗室非有軍功,論不得為屬籍。”(《史記·商君列傳》)真正做到了如同商鞅所說的那樣:“利祿官爵專出於兵,無有異施也。”(《商君書·賞罰》)這種軍功制的實行,已經有了計算功勞的標準、方法以及升遷等次規定。

養士制就是由執政的高級官員豢養一批具有特殊知識或技能的士人,作為人才儲備,為己所用。“士”在戰國時期已經成為在政治上具有重大影響和作用的社會群體,是當時新型職業官員的主要來源。賈誼曾在《過秦論)中對戰國時期以養士著名的四君子稱道:“齊有盂嘗,趙有平原,楚有春申,魏有信陵。此四君者,皆明智而忠信,寬厚而愛人,尊賢而重士。”秦的相邦呂不韋,門下也有食客數千。李斯初人秦時,就是呂不韋的門客。有的國家,還由政府直接建立機構養士,如齊國的稷下學宮就是一例。

軍功制和養士制的推行,徹底打破了世卿世祿制。同春秋時期的選賢任能相比,選官不再是因人而異的“相馬”,而是制度化的“賽馬”。即所謂“明主以法擇人,不自舉也;使法量功,不自度也”。軍功制對於提高軍隊的作戰力和國家的競爭力有著重大作用。《苟子·議兵》中比較戰國軍事力量說:“齊之技擊不可以遇魏氏之武卒,魏氏之武卒不可以遇秦之銳士。”軍隊的強弱恰恰與軍功制實施的徹底程度成正比。秦國實行軍功制最為徹底,它的軍隊享有“虎狼之師”的威名,它的政府行政效率和管理能力也在七雄中最為突出。養士制則完全打破了血緣宗法關係,戰國士人大量為異國效力,“朝秦暮楚”,正是擺脫了宗法血緣束縛的寫照。但是,軍功制下的“功”同管理國家需要的“能”,有可能會不一致;養士制容易形成私人勢力集團。因此,這兩種制度在進人大一統王朝以後,就不再實施了。

同集權專制相適應,法家思想在三晉(趙、魏、韓)和秦國得到了廣泛貫徹,通過變法,這些國家建立起了以刑罰為主體的成文法律體系。如魏國李悝所作的《法經》六篇[2]就是其中的代表。特別是秦國,在商鞅變法中繼承了李悝《法經》的思想,改法為律,實行“以法為教,以吏為師”的國策。此後,秦國統治者不斷增加法律內容,其立法和執法的嚴苛和細密,在中國歷史上是屈指可數的。

秦王朝(公元前221—前206年)實現統一大業,在中國歷史上第一次建立了大一統的專制帝國。實現統一後的秦王贏政,自稱始皇帝,成為皇帝制度的創始人。漢代(公元前206—公元220年)統治者沿用了皇帝的稱號,此後這一稱呼沿用了兩千多年。從秦漢起,帝製成為中國古代政治制度的核心。

為了確保皇帝地位的神聖性,秦漢時期為皇帝的衣食住行規定了一系列特殊稱謂。東漢學者蔡邕在《獨斷》中將其概括為:“自稱曰朕,臣民稱之曰陛下,其言曰制詔,史官記事曰上,車馬衣服器械百物曰乘輿,所在曰行在所,所居曰禁中,後曰省中,所至曰幸,所進曰御。其命令一曰策書,二曰制書,三曰詔書,四曰戒書。”從漢代起,皇帝都有特殊的廟號、諡號和年號。在廟號上,締造王朝者稱祖,德澤萬民者稱宗;在諡號上,一般用最能表達皇帝功績的概括性字樣,如“文”“武”“明”“莊”等等;年號是從漢武帝開始使用的,一般用具有特殊指意的辭彙,如:“建元”、“元鼎”、“建武”、“永平”等等。今人在習慣上一般用諡號稱呼漢晉皇帝,如漢文帝、漢元帝、晉武帝;用廟號稱呼唐宋皇帝,如唐高祖、唐太宗、宋仁宗;用年號稱呼明清皇帝,如洪武帝、永樂帝、康熙帝。

漢代統治者吸取了秦朝不早立扶蘇導致趙高矯詔傳位胡亥的教訓,建立了太子制度以保證帝位的傳承。此後,太子被稱為“國本”。立太子的基本原則是“立嫡以長不以賢,立子以貴不以長”。如遇皇帝年幼或因其他原因無力處理政務,漢代又形成了太后聽政制度。這樣,就從制度上孕育出了太后和皇帝爭權的隱患。太后聽政,一般都重用外戚,皇帝久居深宮,身邊的親信只有宦官,東漢的外戚宦官輪流專政,實際上就是皇帝專權和太后聽政制度矛盾衝突的表現。

皇帝居住和辦公的地方叫宮禁,或叫宮省;三公九卿的衙門在宮外,叫府寺。所以,以三公九卿為代表的正規中央政府也叫外朝。為了皇帝處理公務方便,皇宮內部也設有一些辦公機構,叫台閣,其中比較有名的是尚書台和蘭台。另外,皇帝還可以用加官的方式,給外朝信得過的官員加上某個頭銜,令其入宮辦事,加官比較有名的有侍中、中常侍、給事中等。加官和台閣比較靈活,不太正規,但他們在皇帝身邊,大權在握,成為事實上的決策中心,人們稱其為中朝。三公九卿雖然正規,卻離皇帝較遠,主要是執行政策和管理事務。中外朝的形成,對後來的政治體制有著重大影響。到了東漢時期,尚書台就已經取代了丞相的職能,御史台也取代了以前的御史大夫府。主管行政的尚書令,主管監察的御史中丞,加上督察京畿的司隸校尉,成為朝廷中最重要的人物,人稱“三獨坐”。

在地方上,秦和西漢實行郡縣兩級制,東漢實行州郡縣三級制。州的長官為刺史,郡的長官為太守,縣的長官為縣令。漢初,曾在各地分封了一批諸侯王國,後來,諸侯王國與中央集權形成了嚴重的對抗,以至演變為“吳楚七國之亂”。七國之亂平定後,諸侯王國的最高行政長官“相”一律由中央任免,聽命於朝,剝奪了諸侯王的行政權。同時,漢武帝還繼承了文景以來的削藩政策,採用推恩、助酎的方式,解決了地方勢力過大的問題。所謂推恩,就是使諸侯王諸子都有繼承分封的權利,從而用類似“分家”的方法肢解諸侯王國;所謂助酎,就是讓諸侯王拿出黃金作為祭祀祖宗的贊助,對於有抗命跡象的王國,則藉口酎金成色不純削奪其爵位。通過這些措施,武帝以後的諸侯王國,成為與郡相同的地方行政建制。

漢代形成了一套完整的選官制度,主要有察舉、徵召、辟除、任子、貲選等方式。

察舉是推薦官員制度。從漢文帝到漢武帝,建立了察舉制,此後,察舉就成為漢代最重要的選官制度。具體做法,就是根據國家的不同需要,由中央政府的三公九卿和地方政府的郡國守相向皇帝推薦能夠擔任官職的人才。就整個兩漢來看,察舉分為兩大類:一類是定期常舉,一般每年一次,在年終隨著“上計”即地方向中央的年度報告進行,具體科目有孝廉、茂才(即秀才,東漢避光武帝諱改名)等;一類是不定期特舉,由皇帝根據實際需要隨時下詔指定科目和人選要求,具體科目有賢良方正、賢良文學等。兩漢的察舉,以孝廉最多,所以人們也常用“舉孝廉”來指代整個察舉制。察舉孝廉的標準有四條:一是德行高妙,志節清白;二是學通行修,熟知經書;三是明習法令,善於決獄;四是頭腦清楚,才幹出眾。凡是地方推薦上來的孝廉,一般先在中央擔任郎官,經過官場上的見習和初步鍛鍊,再根據對其實際能力的考察任命實職。

為了保證察舉的質量,漢代規定:州郡長官有推薦人才的責任和義務。“不舉孝,不奉詔,當以不敬論;不察廉,不勝任也,當免。”(《漢書·武帝紀》)凡是發現察舉有不合格的,舉薦人要承擔連帶責任。察舉賢良,一般還要進行對策考試。如董仲舒有名的“天人三策”,就是這種對策。

徵召比較特殊,是皇帝對特殊人才直接聘任的選官制度。秦始皇時就有了徵召,如叔孫通以文學被征。漢代所征,多為學術名士或道德楷模。隆重者還要以“公車”、“安車玄纁蒲輪”征之,以象徵朝廷對所征之人的尊崇。但除王莽時期外,徵召都是個別進行的,在選宮中占的比例不大。

辟除是長官直接聘任部下的一種方式。漢代用人,中央只任命行政長官,其部下掾屑則基本由長官自行聘任。按規定,二百石以上的官員,均由中央任免,辟除的掾屬,一概都是百石。上至三公九卿,下到郡守縣令,他們的下屬吏員大都為自行辟除。被辟除的掾屬,與其長官結成連帶責任關係。由於他們是長官親選,所以多執掌實際事權,而中央任命的輔佐官員,儘管級別較高,卻往往沒有實權。

任子是對高級官員子弟的一種特殊照顧方式。漢代規定;二千石級官員任職滿三年以上,可以任子弟一人為郎。

貲選是對官吏的資產限制。漢代統治者信奉“有恆產者有恆心”,規定必須具備一定的家產才能夠被選拔為官。漢初為十算(算為漢代的徵稅單位,一算為資產一萬錢),景帝時降為四算。後來到武帝時,又開始賣官,稱為納貲,從而打破了漢初商賈不得為官的限制。此後,賣官鬻爵成為歷代王朝選官制度的一個補充手段。

漢代以察舉和辟除為主體的選官制度,解決了戰國以來軍功制和養士制不適應治理國家的問題,比較成功地完成了由奪天下到治天下的轉變,回答了“馬上得之”能不能“馬上治之”的難題。更重要的是,這種選官制度從武帝以後以儒家思想作為基本準則,統一了官吏的價值標準,並由此而產生了一批以文人為主的職業官吏,適應了當時的大一統王朝治理國家的需要。但是,這種制度也有它的缺陷。察舉作為一種自下而上的舉薦方式,會造成用人權的下移,辟除是直接下放用人權。推行時間一長,使中央集權受到了嚴重衝擊。累世三公的豪門名族和盤踞一方的州牧郡守,“門生故吏遍天下”,形成了私人勢力集團。另外,察舉和辟除都側重於名聲,越到後來沽名釣譽現象越嚴重。漢末民謠:“舉秀才,不知書;察孝廉,父別居;寒素清白濁如泥,高第良將怯如雞。”(《抱朴子·審舉》)就是這一弊端的寫照。

在法律制度上,秦代崇尚法治。1975年12月,在湖北雲夢睡虎地出土了大批秦簡,反映了秦統一前後的法律狀況,彌補了文獻資料的不足。僅僅從秦簡涉及的秦律名稱就可以看出,人稱秦律“密於凝脂”是毫不過分的。[3]秦簡中的秦律,涉及政治、軍事、農業手工業生產、市場管理、貨幣流通、交通運輸、行政管理、官吏任免、案件審理、訴訟程式等各個方面,“皆有法式”。在法律的實施上,秦代堅持輕罪重刑,嚴刑酷法,僅死刑就有車裂、定殺(溺死)、撲殺(打死)、磔(分裂肢體)、阬(活埋)、斬、梟首(斬頭示眾)、鑿顛、鑊烹、抽脅、腰斬、囊撲等方法。法網過密導致了社會矛盾的迅速激化,並成為秦王朝迅速滅亡的重要原因之一。

漢初,革秦之弊,廢棄了秦代法律的嚴酷繁雜成分,由蕭何制定了崇尚寬簡的《九章律》,[4]約法省刑,簡易疏闊。到武帝即位以後,伴隨統治思想由無為向有為的轉變,重用張湯和趙禹“條定律令”,律法日繁。“律令凡三百五十九章,大辟四百九條,千八百八十二事,死罪決事比萬三千四百七十二事。”(《漢書·刑法志》)漢律的形成,主要有律、令、科、比四種。律為律條,令為詔令,科為法律適用,比為案例類推。漢律特彆強調皇權至上,法自君出,即廷尉杜周所說的“前主所是著為律,後主所是疏為令”(《史記·酷吏列傳》)。其法制的指導思想則為禮法並用,以禮人法,儒家經義成為法理的基礎,堅持德主刑輔,先教後刑,奠定了此後法制體系“禮刑一體”的基本框架。近代嚴復曾說:“三代以還,漢律最具,吾國之有漢律,猶歐洲之有羅馬律也。”(《法意)卷六案語)在刑罰種類上,漢代逐漸以徒刑、笞刑和死刑取代了以前的黥刑、劓刑和斬左右趾,廢止了部分肉刑,反映了司法的進步。

三 門閥政治的興起和式微(魏晉南北朝)

魏晉時期(220—420年),門閥政治興起。所謂門閥政治,就是家族等級制向政治領域的滲透,具體表現為名門大姓把持朝政。司馬氏取代曹魏政權後,世家大族在政治上日益顯赫,被人稱為土族,控制了各級政府的清要官職。西晉時,皇帝要依賴士族統治社會,制約宗室,駕馭官僚隊伍。到了東晉,門閥勢力的膨脹使其與皇權有了一定的矛盾。民謠稱“王與馬,共天下”,就反映了作為士族的代表王氏家族與皇帝司馬氏在國家權力中的關係。

魏晉的政治制度在分封問題上走了一段彎路。曹魏鑒於漢代的分封曾造成了地方割據,加上宮廷鬥爭的因素,魏文帝對宗室限制較嚴,大權旁落於外姓。司馬氏從曹魏手中取得政權,片面汲取曹魏失權的教訓,大封宗室,諸王集軍、政、財權於一身,結果釀成了“八王之亂”。東晉以後,分封過重的弊端才逐漸糾正了過來。

同門閥政治的興起相適應,九品中正製成為這一時期特有的選官制度。九品中正制由曹魏的吏部尚書陳群創立,經過兩晉南北朝,一直實行到隋文帝時才徹底廢除。根據這一制度,朝廷在各州和各郡設立了中正一職,但不屬於正式官府編制,不得干預政務,只是專門負責品評人才。中正評價人才的標準,分為家世和行狀兩個方面,家世包括祖輩資歷和門戶名望;行狀包括道德行為和才幹能力。中正綜合家世與行狀,把士人分為九等,以備選用。但中正只有品評權,沒有任命權,只是把自己的品評意見提交給政府,作為政府用人的依據。而政府雖有任用權,卻必須根據中正的評定來任免官員,不得擅自做主。中正同掌握用人權的政府長官互相牽制,誰也不能擅權,有效防止了私人勢力集團的形成,在一定程度上克服了漢末選官制度造成的尾大不掉弊端。現任官員也要受中正制約,每三年按照籍貫由中正“清定”一次,官員的考核升遷往往要受這種“清定”的左右。

九品中正制的實施,在政治上有利於克服漢末以來的分裂割據局勢,但是,卻造成了官吏任免中的權責分割。中正管品評而沒有用人權,對用人不當不承擔責任;政府有用人權,卻受到中正品評的牽制。正如馬端臨所批評的那樣:“中正之法行,則評論者自是一人,擢用者自是一人。評論所不許,則司攉用者不敢違其言;擢用或非其人,則司評論者本不任其咎。體統脈絡各不相關,故徇私之弊無由懲革。”(《文獻通考·選舉一》)在九品中正制的實施中,本來要求家世和行狀兩條標準並重,很快就演變為僅僅依據家世定品。中正一職,也多被大族世家所把持。“上品無寒門,下品無世族”,任用官吏,全憑門資。選官制度上的門第觀念,同門閥政治相得益彰,助長了士族對政權的控制。但是,這一時期的門閥政治,是專制皇權體制下的一個插曲,同先秦的世卿世祿制有著本質上的差異,並不是貴族政治的復活。

九品中正制囿於門第的限制,在選拔官吏的實際效果上無足稱道。西晉的劉毅,曾上疏抨擊這一制度。此後,有見識的官員一直對其批評不斷。為了保證政權的運轉,魏晉南北朝各代,依舊沿用了兩漢以來的察舉制和辟除制。察舉的科目,主要集中在孝廉和秀才兩途。不過,從曹魏開始,就對察舉和辟除做了一些制度上和實施上的改進,以消除漢末的弊端。最主要的改進,是把察舉和考試結合起來,後來逐漸固定了策試的標準和要求,大體上孝廉側重於經義,秀才側重於文采。這種考試方式在南北朝時期越來越被重視,開了隋唐科舉制的先聲。

南北朝時期(420年一589年),士族與皇權的衝突加劇。士族的寄生性和腐朽性在這一時期充分表現了出來。他們儘管占據高位,但過於崇尚虛名,不屑於務實,通常都只擔任名分高貴而不理庶務的清要官職。部分士族甚至連馬都不會騎,“服脆骨柔,不堪步行,體羸氣喘,不耐寒暑”,上下車都要隨從攙扶。南朝的開國皇帝多出身不高,士族不為其用。於是,皇帝都有意識地拔擢寒門,執掌機要,排斥士族。在中央,決策中樞中書省和門下省的最高長宮中書令、侍中依然還是士族擔任,但其中實際掌握政務的中書舍人和給事中,卻基本上都是由寒族充當。在侯景之亂中,南朝的士族元氣大傷,門閥政治逐漸衰落。

魏晉南北朝的法律制度有一定發展。魏明帝時命陳群在漢律的基礎上制定了《魏律》十八篇,將漢代的“具律’’改為“刑名”,並列為首篇,這種體例一直被後代所用。西晉時,由賈充、羊祜、杜預大規模修訂法律,以漢律和魏律為基礎,“蠲其苛穢,存其清約”,製成了簡約、規範的《晉律》二十篇。同時,由張斐、杜預為《晉律》作注,詔頒天下,作為有同等效力的法律的解釋。南朝基本上沿用晉律,變動不大。北魏在孝文帝時廣泛總結漢魏晉法制的經驗,修成北魏律二十篇。陳寅恪評價說:“北魏前後定律能綜合比較,取精用宏,所以成此偉業,實有其廣收博取之功。”(《隋唐制度淵源略論稿》)

四 官僚政治的完善與科舉制的創立(隋唐)

隋代(589—618年)結束了中國的分裂局面,重新實現了統一,在政治制度上承繼北朝,有一番比較大的建設舉措。繼隋而起的唐代(618—907年),進一步強化皇權,在宰相制度、機構設定、官吏選拔、法制建設諸方面更為完備。

秦漢時期,以丞相作為皇帝的輔佐。後來,尚書令取代了丞相的權力。南北朝時期,中書令和侍中逐漸有了宰相之稱。到了隋唐,對宰相制度做了比較重大的改革,實行集體宰相制,分割相權,以消除皇權與相權的矛盾,使相權完全服從於皇權。

所謂宰相,是指輔佐皇帝、統轄百官的政務長官。各朝各代的宰相名稱不同,如秦漢為丞相和三公,隋和唐初為三省長官六人,即尚書僕射、中書令和侍中各二人。同時,又以各種加銜,如參掌朝政、平章國計、同知政事等名目參與宰相事務。後來,逐漸過渡為以加銜“同中書門下平章事”和“同中書門下三品”為宰相,三省長官反而被排除在宰相班子之外。宰相的辦公地點為政事堂,採取集體議事制。這種集體宰相制,有效地保證了皇權專制,除了玄宗時期出現過宰相專權外,基本上沒有出現過漢魏以來的那種“強權宰相”。

唐太宗起,任用了一批學士作為自己的政務顧問。高宗時正式設立北門學士以分宰相之權。玄宗在皇宮內設立翰林院,作為皇帝身邊的近侍顧問機構。起初,翰林學士逐漸取代了中書省的職權,為皇帝起草詔旨文書,後來,逐漸又取代了宰相權力,成為皇帝身邊的決策中樞。所以,貞元以後,人們稱翰林學士為“內相”。

隋唐的中央機構實行三省六部制。三省為尚書省、中書省和門下省。

尚書省是最高行政機構,由東漢以來的尚書台演變而來。儘管它已經離開了宮禁,但卻沿用了“省”的名號。尚書省的長官為尚書令,但一般不設,而由左右尚書僕射總攬其事。僕射之下,有左右丞協助僕射分管六部,左右司郎中則協助左右丞處理事務。尚書省的總機關,稱為都省。

尚書省下設吏、戶、禮、兵、刑、工六部,六部長官為尚書,副手為侍郎。唐代六部尚書常常作為重臣的兼職,其中吏部尚書和兵部尚書權力尤重,往往為宰相兼任。安史之亂後,六部尚書逐漸成為藩鎮大員的加銜,而侍郎成為六部的實際長官。六部各有四司,共二十四司,司的長官為郎中,副手為員外郎。

中書省是最高決策機構,掌“軍國政令,草擬制詔”。長官隋代稱內史,唐代改為中書令。副手為中書侍郎。凡是正式的制詔誥敕,一律由中書省起草。具體負責起草詔令的官員為六名中書舍人,同時負責對尚書省六部的上奏文書提出處理意見。中書舍人還負責監督官吏考核和法司審判。

門下省是最高審議機構,掌“出納帝命,封駁詔奏”。長官隋代稱納言,唐代改為侍中。副手為門下侍郎。凡是上下文書,一律由門下省審議。具體負責審查詔奏的官員為四名給事中,具有封駁權。封旨封還,駁旨駁正。皇帝下發的制敕,六部上報的奏章,門下省認為不當者可封還重擬,或者直接改正。同中書舍人類似,給事中也負責監督官吏考核和司法審判。

中書省和門下省附設有一批言諫官員,具體為散騎常侍、諫議大夫、補闕、拾遺,分左右而設,右歸中書,左歸門下。言諫官員可以對政務廷諍面議,也可上封言事。“凡發令舉事,有不便於時,不合於道,大則廷議,小則上封。”(《舊唐書·職官二》)從而使進諫有了制度上的保證。另外,中書省和門下省還設有一批記注官員,分別為起居舍人和起居郎,負責記錄皇帝言行,稱為《起居注》,用作修史的原始資料。

三省之外,隋唐還設有秘書省、殿中省和內侍省。秘書省下設著作局和太史局,分管四部圖書和天文曆法。殿中省下設尚食、尚藥、尚衣、尚舍、尚乘、尚輦六局,分管皇帝的生活事務。內侍省為專職宦官機構,下設掖庭、宮闈、奚官、內仆、內府五局,統管宮內服務和宦官宮女。

在國家管理中,往往新的制度建立起來了,而舊制度的遺存依然保留了下來。秦漢的九卿,到了隋唐時期演變成九寺五監。在職能上,它們大都與六部重疊,成為在六部管轄下的具體辦事機構。例如,文化教育由禮部統管,九寺中的太常寺、光祿寺、鴻臚寺,五監中的國子監也都屬於文化教育機構,其分工是:禮部主管文化教育的政令和制度,太常寺則負責具體的祭祀和樂舞,光祿寺專管飲食供應,鴻臚寺專管接待賓客和喪葬儀制,國子監具體負責學校管理。

在唐代政治制度中,宦官專政是一個突出的問題。隨著皇權的加強,皇帝身邊的宦官成為控制朝政的有力工具。玄宗開始,內用宦官供奉,外用宦官監軍,宦官的地位開始上升。安史之亂期間,宦官開始介入政務。到代宗時,任用宦官掌握樞密,主管文書出納和宣布詔令。後來,鑒於藩鎮割據,德宗為了建立一支真正聽命於自己的軍隊,派宦官統領中央禁軍中的神策軍,宦官的勢力大到了可以左右皇帝廢立的程度。唐代的宦官專政,與正規宦官機構內侍省沒有多大關係,而是由皇帝派遣宦官擔任使職形成的。其中最重要的,是負責皇帝與宰相之間傳遞信息的兩名樞密使,以及統管神策軍的兩名神策中尉。左右樞密使和左右神策中尉在晚唐號稱“四貴”,成為真正的政治中心。

隋唐在地方體制上實行州郡合併,中央直接管州郡,減省了地方中間機構。唐代又分全國為十道(開元後為十五道),作為對地方州郡的監督區域。但唐代的節度使制度,對政治產生了極大的影響。盛唐時期,為了更好地防範邊疆遊牧民族的人侵,由遼東到劍南沿邊設定了平盧、范陽、河東、朔方、北庭、安西、河西、隴右、劍南九大節度使,統轄邊防軍隊。由於軍事行動的需要,節度使又逐漸兼任轄區的支度使和營田使,並插手地方官員的任免和民政事務的處理。這樣,節度使集軍、政、民、財於一身,手下又有一支實力強大、善於作戰的軍隊,而朝廷並未形成有效控制節度使的方法。尤其是安祿山,身兼范陽、平盧、河東三鎮節度使,最終釀成了安史之亂。在平定安史之亂的過程中,由於軍事需要,唐王朝不得不在內地廣泛設定節度使,習稱方鎮或藩鎮。到憲宗元和年間,全國有方鎮四十八處,形成了割據勢態。

隋唐在官吏選拔上最大的貢獻是創建了科舉制。從隋文帝起,廢除了漢代以來地方長官自行辟除掾屑的權力,所有品官一級官員一律由中央任免,同時又停止魏晉以來的九品中正制。此後,逐漸形成了秀才、明經、進士三大科目,作為選拔官吏的重要途徑。唐代沿用並發展了隋代的科舉之法。唐代的科舉科目較多,有秀才、明經、進士、明法、明字、明算、一史、三史、史科、開元禮、道舉等等。僅僅明經一項,又有五經、學究一經、三禮、三傳等區分。秀才科本來最為嚴格,但取人過少,高宗以後停用。真正起重要作用的是進士和明經兩科。明法、明字、明算諸科,屑於專科性質。

科舉制同察舉制最大的區別,在於察舉制是由他人推薦,考試為輔;而科舉制為自我推薦,即史書所謂的“懷牒自舉”,以考試定取捨。唐代能夠參加科舉考試的有兩種人:一是由中央到地方各級學校的在讀生員,二是身家清白符合報名條件經州縣審查合格的普通百姓。倡優隸皂刑徒僧尼不得應試,現任官員可以參加制科考試但不得參加常科考試。考試起初由吏部的考功員外郎主持,開元以後,改為由禮部侍郎主持。參加考試者要“結款通保”,即互相擔保,進入考場時要核對正身並搜檢衣服以防作弊。

唐代的科舉考試內容前後有所變化,大體上,進士科為帖經、詩賦和時務策;明經科為帖經、經義和時務策。帖經是經學基礎知識測驗,詩賦是考察文采辭章,經義是經學理論,時務策是以經學為基礎的政論見解。專科性質的科舉,則考專門知識。如明法考律令,明字考《說文》和《字林》,明算考十部算經等等。相比而言,詩賦最難,經義較易。

唐代科舉能否考中,不僅在於考場發揮如何,更要看平時文章如何。當時有納卷和行卷之制。參加考試的學子,要把自己的優秀舊作匯集成卷,在考試前送給文壇名士或政壇要人以求推薦,稱行卷;或者直接送到禮部供主考錄取時參考,稱納卷。例如,白居易向詩人顧況行卷,顧況在讀卷前,以其姓名打趣,說:“米價方貴,居亦弗易。”但看到“野火燒不盡,春風吹又生”一句,大驚道:“有句如此,居天下有甚難!”(《唐詩紀事》卷六五)另外還有通榜公薦,主考的友人幫主考定取捨為通榜,高官名人直接向主考舉薦為公薦。太學博士吳武陵,十分讚賞杜牧的《阿房宮賦》,徑直向主考崔郾推薦為“狀頭”(即第一名),崔郾答應取為第五名,即是公薦中的趣事一例。

唐代科舉每年一次,進士大致錄取數人至五六十人,中唐以後固定在三十人左右。杜佑在《通典》中稱:“其進士,大抵千人得第者百一二,明經倍之,得第者十一二。”所以,唐人有“三十老明經,五十少進土”之謠,意謂三十歲考中明經者已老不堪言,而五十歲考中進士者則正當少壯。一中進士,世人皆以“白衣公卿”看待。因此,進士及第,極為榮耀。“春風得意馬蹄疾,一日看遍長安花”,就是及第進土的心情寫照。但科舉考中後,只是取得了任官資格,即出身,是否能夠任職還需要經過吏部銓選。

唐代科舉除每年一度的常科外,還有由皇帝臨時確定不定期舉行的制科,但遠沒有常科重要。還有武舉,主要考查長垛、馬射、步射等等,但不是武官的主途。

科舉制度在唐代起了重要作用。它改變了前代選官制度中的權力下移之弊,適應了加強中央集權的需要,把官吏的選拔權徹底收歸朝廷。正因為如此,唐太宗才說出了那句著名的得意之言:“天下英雄盡人吾彀中矣廠科舉制還擴展了統治集團的社會基礎,打破了官僚世家倚仗門蔭資歷對政權的壟斷,為中小地主乃至平民開闢了入仕途徑,形成了由下層社會到上流社會的政治通道。“朝為田舍郎,暮登天子堂”的希望,吸引了莘莘學子的畢生精力,使他們“老死於文場而無所恨”。特別是科舉制將教育制度與選官制度結合為一個整體,在一定程度上保證了官僚隊伍的知識化,有利於陶冶官吏的操守品行,在文化層次上,保證了社會思想與統治思想的高度融合,在維持社會穩定方面有明顯作用。因此,科舉制度不但得到了唐代統治者,而且得到了以後各代王朝的高度重視,成為中國古代最重要的制度建樹之一。

除科舉之外,唐代選官還有兩條途徑影響較大。一是門蔭,二是流外銓。門蔭是對五品以上官吏子弟的照顧措施,令其服役一定時間,然後經過專門考試則可做官。流外銓是針對流外官而設。唐代有大量流外官,充任各衙門的具體辦事人員,統稱吏員。他們沒有品級,按年度對其功過行能進行考課,經三考逐級升轉,轉遷時均要試判(一種考試方式,見後)。最後可以經考試人流,成為正式品官。這種集考核、選拔、任用為一體的流外官銓選程式,叫做流外銓,也叫雜品人流。唐代由流外銓進入官僚隊伍的數量最大,是下級官員的主要來源。

科舉、門蔭、流外銓通過者,只是取得了任官資格,真正擔任實際官職,還需要經過銓選。唐代銓選,按文武兩途,分別由吏部和兵部執掌。另外,唐代有任職年限的規定,凡是任職期滿解職的官員,也需要經過銓選重新任職。唐代銓選實行“四才三銓”之制。“四才”是銓選的四條標準,即身言書判。身要求“體貌豐偉”,言要求“言辭辯正”,書要求“楷法遒美”,判要求“文理優長”。四才相當則看德行,德行相當則看才幹,才幹相當則看勞績。

身言書判四才中,唐人最重視判。判就是判語,近似於今日之案例考試,要求應試者針對某一給定的案件或公事寫出判語。馬端臨稱:“吏部所試四者中,則判為尤切。蓋臨政治民,此為第一義。必通曉事情,諳練法律,明辨是非,發摘隱伏,皆可以此覘之。”(《文獻通考·選舉十》)判語首先要看情理邏輯,其次要看文辭對仗。比較著名的判語人稱“龍筋風髓判”,爭相傳誦。由於試判重要,所以考場管理比科舉更嚴,實行糊名暗考,而且還要核對筆跡,以防作弊。五品以上官員,銓選時則不再試判。銓選通過者,由吏部根據品級和官缺授予實職。文學家韓愈就是考中進士後,數次銓選未能通過,只好去藩鎮當幕僚求職。

伴隨著選官制度的改進,唐代在官吏考核制度上也有新的創建。從魏晉以來,許多較有作為的帝王都進行過建立考核制度的探索。如魏明帝令散騎常侍劉劭作都官考課法七十二條,晉武帝令河南尹杜預製定考績之法,北魏孝文帝制定了三年一考的考格,西魏北周之際的度支尚書蘇綽,制定了管理官員的六條詔書。但是,作為系統的官吏考課制度一直未能形成。唐代在前人探索的基礎上,建立了比較詳細的分類考核標準和比較嚴密的官吏考課程式。

唐代官吏考核由吏部考功司主持,同時在考核時由中書舍人和給事中各一人監考,每年定期考核一次。考核的標準為“四善二十七最”。“四善”是對官吏的共同要求,分別為德義有聞、清慎明著、公平可稱、恪勤匪懈;“二十七最”是將所有官吏分為二十七類,每一類都設定一個最好標準。考核時,由長官宣讀被考核的官員當年的功過行能記錄,公議優劣,根據“善”“最”的有無和政績的高低確定考第,分為九等,報尚書省按照一定的名額比例核准。考核等次決定當年的俸祿增減,累計四次考核決定官階的升遷和職務的黜陟。

唐代在官僚體制上的又一個建樹,是官吏品秩制度的規範化和細密化。唐代官吏實行九品等級制,每一品級又分正從,從正四品起再分上下,所以,唐代官吏實際品級為九品三十級。最重要的是唐代有了職事官和散官的區分。散官又叫本官、階官,是官吏的身份標誌和等級標誌;職事官是官吏的工作崗位,是官吏所負職責的表現。散官因人而設,職事官按事而定。“以職為實,以散為號”。職事官和散官都有對應的品級,同一官員,自身所帶的散官與他所擔任的職事官不一定是同一品級,職高階低者稱“守”,職卑階崇者稱“行”。這一制度體系,標誌著官僚體系已經趨於成熟。另外,在官吏管理中,有了較為嚴格的清流和濁流之分,在任職資格、升遷途徑等方面迥然有別,對保證官吏職能,最佳化官吏隊伍,有著較大作用。

在法律制度上,隋文帝令蘇威等制定了具有繼往開來性質的《開皇律》十二第五百條。到了唐代,唐高祖令裴寂、蕭璃在《開皇律》基礎上制定了《武德律》,並編纂了令、格、式與律配套,開創了唐律的四種形式。唐太宗時,房玄齡、長孫無忌主持對《武德律》進行長達十年時間的全面修訂,形成《貞觀律》。“凡削繁去蠹,變重為輕者,不可勝紀。”(《舊唐書·刑法志》)唐高宗時,又由長孫無忌、李勛、于志寧等編纂《永徽律》,同時還對《永徽律》進行逐條逐句統一註解,附在律文之後頒行天下,具有同等效力。後世將《永徽律》與註疏的合編本稱為《唐律疏議》,看做唐律的代表。另外,唐玄宗在開元年間還主持編纂了《唐六典》,被後人譽為中國最早的“行政法典”,開了律典分野的先河。

唐律(圖10)繼承了漢晉以禮入律的傳統,明確規定:“德禮為政教之本,刑罰為政教之用。”標誌著禮治法律化已經達到了很高的程度。唐律的法律形式也已經相當完備,律、令、格、式各有其用。“凡律以正刑定罪,令以設范立制,格以禁違止邪,式以軌物程事。”在刑罰的類別上,經過漢魏的演變,至唐代形成了新的“五刑”制度,即笞、杖、徒、流、死五種刑罰,其中笞分五等(十至五十),杖分五等(六十至一百),徒分五等(一年至三年),流分三等(二千里至三千里),死分兩等(絞、斬)。在法律的實施上,唐代統治者強調慎獄恤刑,特別是完善了死刑覆核程式,有效防止了濫用刑罰。

唐代在法制監督上有了新的進展,沿用了漢晉以來的御史台建制,以御史台總管監察。御史台下設台院、殿院和察院,分別由侍御史、殿中侍御史、監察御史分負其責。侍御史主要監督司法,推鞫獄訟。殿中侍御史主要監督殿廷禮儀,京城巡視。監察御史主要分巡地方,彈劾官吏。在司法監督上,大理寺初審,刑部複審,御史台監督,合稱“三法司”。法司判決有稱冤屈的,則由中書舍人、給事中和監察御史聯合審理,稱“三司受事”。御史台監督的重點在於糾察百僚,肅清吏治。

五 皇權的強化及其制度的逐漸完備(兩宋)

經過五代(907—960年)的戰亂,北宋又重建了統一政權。宋代(960— 1279年)全盤繼承了唐代的制度體系,在外憂和內患之間,兩宋更為重視“防微杜漸”。宋太宗曾有言道:“國家若無外憂,必有內患。外憂不過邊事,皆可預防,惟奸邪無狀,若為內患,深可懼也。帝王用心,常須謹此。”(《續資治通鑑長編》卷三二,淳化二年八月丁亥)。因此,宋代的制度建設,更為重視細微之處的完善,特別注重對官僚集團的駕馭和監控。

宋太祖以戲劇性的方式“杯酒釋兵權”以後,重視文治,形成了重文抑武的國策。為了保證皇權專制,北宋改進了唐代的集體宰相制,形成了宰執制度。宰是宰相,執是執政。同平章事為宰相,參知政事和樞密使為執政。宋代以中書門下為宰相機構,但是中書門下不管軍事,軍務另設樞密院掌管 (與唐代不同,唐代樞密為宦官職務,宋代樞密為最高軍政職務)。另外,財權則由三司負責。中書行政,樞密掌軍,三司理財,使宰相權力分割到多個機構。

宋代的言諫機構有很大的變化,御史台在宋代以後,除了監察以外,新增了言事職能,真宗時還專門添置了言事御史。從太宗到真宗,又逐漸在唐代門下省的基礎上改置了諫院。凡是台諫官員,一律由皇帝直接任命,不由中書。這樣,台諫官員批評宰執可以無所顧忌。加上宋代有不殺大臣和言事官的慣例,使台諫勢力猛增。仁宗以後,台諫合流,彈劾諫諍,中外聳聽,對宰相執政形成了極大的制約。當時人蘇軾甚至在奏章中評論說:“言及乘輿,則天子改容;事關廊廟,則宰相待罪”;“宰相但奉行台諫風旨而已”。也就是說宰相要看台諫的眼色行事。通過這種制度,皇帝加強了對宰執的控制,卻削弱了宰執的治國能力。

宋代政治體制上的一個重要特色是疊床架屋的機構和濫竽充數的冗員。隋唐至五代形成的機構,宋代幾乎都原封不動保留了下來,同時又伴隨著皇權的加強和政府職能的調整新設了很多機構。舊有的機構大都成為不理政務的閒散養老去處,甚至出現了不加“判本司”的頭銜就不能管理本衙門事務的怪現象。

在地方建制上,宋代的府、州、軍、監與唐代的州郡區別不大,比較有特色的是“路”的設定。“路”是在唐代“道”的基礎上演變而來的,宋初為十五路,神宗時增為二十三路,其性質介於中央派出機構和地方領導機構之間,以監督地方為主,行政職能為輔。路一級設定有安撫使司(帥司)、轉運使司 (漕司)、提點刑獄使司(憲司)、提舉常平使司(倉司)等機構,統稱監司。所有監司均直接對中央負責,互不統轄,互相牽制,主要職能是監控府州。在府州一級,宋代設定了一個特殊官職,稱為通判,又叫監州,顧名思義,主要職責是監督知府知州,凡府州之事,通判無不過問,知府知州的公文,必須有通判連署方可發出。由監司到通判,宋代中央對地方的控制能力大大加強了。

隋唐創立的科舉制,在宋代趨於完善。從太宗到真宗,宋代對科舉制度進行了多次調整,定製為三年一次,分州試、省試(中央考試)、殿試(皇帝親試)三級進行。在參加考試的人數以及錄取名額上,宋代大大超出了唐代。經過州試淘汰到京城參加省試者,每次都有一二萬人。宋初,科舉分為進士和諸科(相當於唐代的明經等科目),神宗以後,只保留進士一科。每科錄取三四百人至七八百人,使科舉成為宋代及其以後官吏選拔最主要的途徑。據《登科記》統計,兩宋科舉共錄取五萬人左右。

宋代科舉考試的內容,前後一直有變化。起初,北宋進士考詩賦、帖經、時務策和墨義,同唐代差不多。後來為求實用又加考律令,神宗時罷詩賦而改考經義,哲宗時既考詩賦又考經義。從北宋後期到南宋,考詩賦還是考經義有多次爭論,以考詩賦居多(圖11)。

唐宋在科舉上的最大差別是宋代廢止了行卷和公薦,實現了“一切以程文為去留”。完全按照考試卷面作為評價標準,徹底消除了推薦制的遺留痕跡。在考試程式和方法上,宋代有了嚴密的規定。這些制度,使科舉制趨於規範化,也在一定程度上保證了程式和形式的公正。

州試時,試紙由官府蓋印當場發給,發現夾帶作弊的當場遣出。現任官員和不屬本籍的寓居士人,不得參加州試,而由轉運使主持另行考試。州試後要將報名人數、落選人數以及上解舉子姓名、答題文卷一律報送禮部貢院,以供查核。如有弊端,考官和監官都要處罰。

禮部貢院是進行省試的地方。省試的主考官叫“知貢舉”,副主考叫“同知貢舉”。主考和副主考由皇帝臨時任命,一般用六部尚書、侍郎或翰林學士、給事中充任。主考一旦受命,要直接進入貢院,斷絕與外界的來往,稱為“鎖院”。省試進場要搜檢,以防夾帶。考卷實行糊名彌封制,即先將卷麵糊名,閱卷並覆核無誤後,方可拆封。真宗時又創立了謄錄製。為防止考官辨認筆跡,所有彌封卷面,一律由書吏照抄一遍,考官閱卷只能看抄本,判定取捨後再對照原本。省試張榜以後,如有不公,還可進行覆試。如有大臣權要子弟參加科舉,則必須覆試。

宋初,只有覆試而沒有殿試。宋太宗以後,覆試演變為殿試。殿試也有考官、覆考官、編排官、彌封官等。覆試考題一般比較簡單,通常為一詩、一賦、一論。試卷由宦官收繳,交編排官去掉卷頭編號,然後謄錄,考官閱卷定等後重新彌封,送覆考官再次定等,以發現誤差。最後對號交皇帝審定公布。起初,殿試有淘汰,仁宗以後,殿試不再淘汰,只是決定名次。錄取的進士分三個檔次,一等賜進士及第,二等賜進士出身,三等賜同進士出身。

宋代科舉還有“特奏名”之制。經歷多次省試而不得及第的老舉人,可以由皇帝特別批准賜予出身。

宋代科舉取中,不再經過銓選直接任官。進士及第者,一般擔任幕職官或試銜知縣等,但沒有定製。總體上宋代對科舉出身者比較重視,雖然初任職務不高,但在考核、升遷中同其他仕途差別極大,從而保證了官僚隊伍上層中科舉出身者占絕對優勢。

宋代仍有制舉,但遠沒有常舉重要。參加人數和錄取極少。由於現任官員參加常舉有諸多限制,所以,制舉成了現任官員改官的一種手段。

宋代重視學校,在校學生是科舉考生的主要來源。王安石變法時,還曾一度以學校考試取代科舉考試。

科舉之外,宋代另一選官途徑為蔭補,即漢唐以來的任子和門蔭。門蔭在宋代數量極大,高級官員不僅蔭及子孫,甚至蔭及親屬或門人,是宋代冗官的主要來源。但是,蔭補者要選官,必須參加考試,考試的內容有律、詩、判等。

宋代繼承了唐代的銓選制度,分類進行。文官分為三大類,稱作選人、京官和升朝官。武官也分為三大類,稱作使臣、諸司使和橫班。選人是低品級的散官,授職要試以身言書判,注擬州縣幕職官,經過一定年限磨勘並有人保舉,才能改任京官。京官和升朝官合稱京朝官。只有進入京朝官行列,才能在政治上有所作為。官員初任,依據出身不同,,職務的高低緊要程度也不同,進士出身最優,蔭補次之,流外出身最差。

宋代真正的任官不在銓選,而在差遣。差遣在唐代就有,到了宋代,成為官員任職的主要方式。所謂差遣,就是以臨時派差的方式給官員安排實職。為了加強中央對地方的控制,宋代採取以京朝官權知地方事的方式,府州軍監的長官,一律由京官擔任,用“權知某某府(州)軍州事”的名義派遣,俗稱知府(州)。多數比較重要的縣,也採用派遣知縣的方式。只有極不重要的少量邊遠縣份,才正式任命縣令。中央政府的官員,多數也是任其職者不理其政,而是採用差遣制。用“權知”、“判”、“提舉”、“管勾”等名義派遣實際長官。例如,樞密院的正式長官是樞密使,但更常見的是以別的官員“知樞密院事”。用這種方式,保證皇帝更有效地控制官吏,並藉此削弱吏部和兵部的任免權。

宋代法制基本上沿襲了唐律,宋太祖時,由竇儀主持編纂了《宋刑統》,內容與唐律大體相同,沒有超出多少。其中舊律規定不足者以及隨著時代演變而出現新的法律問題,則用敕令補充。“宋法制因唐律令格式,而隨時損益則有編敕。”(《宋史·刑法志》)這樣,編敕就成為宋代特別是神宗以後更為重要的法律淵源。在司法實踐中,“凡律所不載者,一斷於敕”,敕律並行,神宗以後,發展到以敕代律,並把唐代法制形式中的律令格式改為敕令格式。皇帝隨時發布的敕令地位超過了相對固定的律條,反映了皇權在立法領域的強化。在刑罰種類上,增加了凌遲和刺配。

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