在民國當個縣長有多難?

2019-02-27 09:00:30

想要當上民國的縣長不容易

國民政府時期的縣長任用,有考試和薦舉兩種途徑。但真要當上一縣之長,無論走哪條路,都不容易。

考取縣長的實際錄用率非常低,即便被錄用也很難有出路

北洋時代各省軍閥割據,不受中央政府約束,縣缺成了大小軍閥們獎賞部屬或贈送親友的禮物,因此當時副官馬弁當縣長者比比皆是。國民黨執政後,對縣長的任選非常注重,幾度立法,力圖將縣長任用納入正軌。其中最重要的方式就是通過考試遴選縣長。但是想要通過考試當縣長真心不容易:首先,縣長考試舉行的次數非常少。據統計,1928-1929年兩年間湖廣和東南各省先後舉行過一到三次縣長考試,共錄取1300餘名,此後直到抗戰結束,除了極少數省區舉行過一兩次外,多數省區都沒有再進行過縣長考試。因此,想要通過考試當縣長需要生逢其時才行。其次,考試競爭非常大,比如1928年廣西舉行第一次縣長考試,與試者數百,僅錄取一名。再者,即便考上了也得不到實際的任用,比如江西省在戰前先後舉行縣長考試四次,計錄取63名,而實際任用為縣長者僅12人。也就是說,只有不到五分之一的人得到了實際職位。

即便真的考上了縣長,並不意味著仕途就一片光明。各省考試取錄的縣長,由於經驗不足等原因,大多政績平平,甚至不乏觸犯法令被撤職查辦者。比如廣西第一次縣長考試的唯一錄用者,在出任縣長後卻政績平庸,連任了七年都只是一個四等縣縣長。再如江蘇1929年考試錄取11名縣長,第一名初任吳縣縣長,不到一年即因事撤職,後其又任邳縣縣長,未久又以貪污罪判刑。從整體上看,考出來的縣長很少能有出頭的,以湖北為例,1928年湖北考取縣長40人,五年後跟蹤調查發現,除3人亡故外,15人賦閒,9人離省,5人轉就他業,1人因案判刑,1人被交付懲戒,只有6人在任縣長。1930年,湖北考取縣長29人,三年後跟蹤調查發現,只有2人在任縣長。…[詳細]

想要通過被舉薦當縣長,要賄賂省級大員才行

考試只是選拔縣長途徑之一,更多的縣長是通過保薦選出來的。而當時國民政府規定,舉薦縣長是由民政廳長提名二到三人,然後按法律手續轉請任命。這就意味著民政廳長掌握著舉薦縣長的權力,大權在握,難免滋生腐敗。濫用職權者,任人唯親者不乏其人,甚至有人公然買官賣官,將縣長當作斂財工具。比如1929年,傳聞江蘇省民政廳長繆斌出賣縣長和公安局長職位:一等縣縣長6000元;二等縣縣長5000元;三等縣縣長4000元。又如湯玉麟任熱河省主席期間,在任命縣長等官員時“按缺的肥瘦、報效的多少,論價出售。”…[詳細]

1939年,民國西康省義敦縣縣長彭勛在縣政府門前。

想坐穩縣長寶座更是困難重重

當上縣長不容易,要想把縣長當的安穩更困難。民國縣長更迭非常頻繁,以河南為例,僅1931年就更換縣長226人次(當時河南共有112個縣),平均每月更換縣長16人次。1931年-1935年五年來河南省總共更換縣長513人次,平均每年約有103人次。其中商丘、安陽、確山等縣1927-1937年換了25任縣長,陝縣換了30任。也就是說縣長的任期普遍不滿一年。縣長更迭頻繁,成為民國官場的一大頑症。在這種環境中,想要坐穩縣長寶座,既要討好省府官員,又得巴結當地士紳,還得伺候駐軍,得罪任何一方,不但官位難保,甚至還會有性命之憂。

首先,要祈求省府主政者不要更換

由於縣長的任命權掌握在省主席和民政廳長的手裡,因而每一位省長官上台,必然出現一次縣長大換血,時人描述此種情況為“更換一次首長,薦信三尺,帶員數十,趕走一半”。因此省府大員交卸之際,也是縣長的離職之日。以甘肅為例,據1936-1940年任西和、成縣縣長的馬廷秀回憶,在西安事變之後,朱紹良任省主席,前主席于學忠的勢力被驅除,相應的“隴南原有十一個縣長中,十個都被撤換了”。1940年,谷正倫任甘肅省政府主席,又將“隴南11個縣長全部撤掉,名義是‘調省另有任用’,實際上是公開搞‘一朝天子一朝臣’”。

這種省府官員變換引起縣長更迭的情況到底有多嚴重呢?以安徽為例,1929年陳調元、方振武與石友三三人相繼擔任安徽省主席,這一年縣長更調最頻繁,更調次數竟達114次,1927-1937年全省縣長更調次數最少的是53次,而當時安徽只有61個縣。省主席上任後的2至4個月是縣長更調的高峰期,如1930年12月,即陳調元上台後的第3個月,更換縣長27人;1932年7月,即吳忠信上台後的第4個月,更換縣長32人。如此情況下,想坐穩“縣太爺”位置的人首先要祈求省府主政人員別更換太頻繁。…[詳細]

其次,得跟當地土豪劣紳打好關係

要想縣長做的穩,非但不能得罪當地豪紳,還必須要跟這些人搞好關係。比如縣長上任之後首先要拜訪當地土豪大姓,以聯絡“感情”,尋求其對自己推行政令的支持,否則會出現什麼樣的後果呢?首先,縣政的推行若無豪紳同意,寸步難行。以甘肅會寧縣為例,縣政“完全操縱在地主豪紳的手中,一切政治的措施,若不得地主豪紳的同意,是一點也行不通的。現在的鄉鎮保甲長是地主豪紳的代理人,地主豪紳是鄉鎮保甲長的掩護者”。其次,豪紳可以時時處處給縣長製造麻煩。縣長在辦事過程中難免會觸動豪紳利益,而一旦雙方產生衝突,這些人就會向省政府“控告縣長”,“省府常憑一紙控告,不拘案情大小,立即派人調查,使縣府威信,頗受損失,推行政令,備感困難!”如此一來,縣長還怎么做得穩?

面對這種情況,“縣長如不和豪劣勾結一氣,必站不住,若和豪劣一同剝刮,那錢得了,官聲也好。”而那些銳意進取者,多半鎩羽而歸,比如馮玉祥主政河南期間,力謀刷新政風的縣長吉介到任後,就因各鄉鎮士紳處處阻撓無法施政,最終被迫離職引退。…[詳細]

再者,還得應付得來省府機關分派下來的各項苛刻任務

國民黨執政後大力推進縣政建設,要求縣長“積極有為”,因此將“所有政務之設施,員役之督察,積弊之廓清”都指派給了縣長,僅國民政府《縣長須知》中所規定的基本職責就有民政31大項、財政28大項、建設48大項等林林總總計172大項。每一大項中,又分出來許多小項,如民政類31大項又可細分為160小項。除了這些“日常功課”外,不同省份不同時期還給縣長安排了不少特殊任務,如30年代前期江西省的縣長為配合蔣介石的剿共戰事就要興辦15項“要政”。名目繁多倒也罷了,即便是其中一件事,其工作量也不容小覷。以縣長們對頭疼的表格為例,由於1930年代初大興統計之風,省府各個機構紛紛要求縣長提交各種各樣的統計資料。比如1934年江蘇各縣政府被要求填寫的各項表格多達271種,調查內容從名勝古蹟調查、中西藥房調查到工人失業調查、勞資糾紛調查,幾乎無所不包。而且表格的設計大多非常繁細,如不進行實地調查,根本沒法填寫。面對上級機關的嚴厲催逼,不勝其苦的縣長們不得不虛造各種各樣的數據。一些縣長甚至聲稱:“縣府最感困難者即為臨表涕泣。”

不僅事情多,上級管轄機構林立也讓縣長不勝其煩。據統計,在四川,縣政府之上的管轄指揮機關多達37個;在湖南,直接間接指揮監督縣政府的政治、軍事機關有33個;在湖北,縣政府的各種上級機關也有31個。而這些上司們各有其主管政務,無不希望向下推行,也都要求縣政府配合實施,這就出現了以下情況:“在戰前的某一時期內,一個縣政府同時接到建設廳要求浚河築路,民政廳要求切實辦理積穀,財政廳要求清追田賦,教育廳要求舉辦社會教育,保全司令部要求訓練壯丁,專員公署要求編組保衛團等命令。”曾任豫鄂皖“剿匪”總司令部秘書長的楊永泰曾說:“縣政府最感痛苦的事情,就是上級機關太多。同是一件互有關連的事,這個廳令叫這樣辦,那個廳令又叫那樣辦……弄得無所適從”。甚至在甲機關認為有過應予懲戒,在乙機關反認為有功應行獎勵的事情,也不少見。

這么多的活要乾,這么多的領導要伺候,那到底給縣長多少人來做這些事呢?可以說少的可憐。在二三十年代,一個縣政府少僅10餘人,多亦不過20-30人,而省政府公務員人數,少則四五百,多則逾千。縣公務員人數只相當於省公務員人數的百分之二三。以湖北、四川兩省為例。1945年,四川省各縣政府職員平均為66人,而省政府職員多達5536人;1946年,湖北省各縣政府職員平均為65人,而省政府職員多達5035人。這么少的人,做這么多的事情,除了對各方面都敷衍塞責,幾乎沒有別的辦法。當時河南省第三專區第二任督察專員王澤民1935年向省政府報告稱:“各縣縣長每向澤民報告稱曰,‘一縣政府之大,庶政之繁,表冊之多,僅設錄事八名,焉能謄寫應付愉如?縱夜以繼日,欲不積壓亦不可得。’”不僅人員少,權力方面“省對於縣的拘束也太大”,仍據王澤民的報告:“地方一切庶政,均奉上級政府頒布條例,事無論大小,均有想想周密之規定,下級政府無周鏇之餘地,否則稍越範圍,只有遭駁斥而已,因地制宜,因時制宜,與因事制宜,均談不到”。情況如此,無怪乎有一位縣長感慨說:“縣長其人者,上面期之若聖人,驅之若牛馬,防之若盜賊之人也”。

而這些名目繁多的職責任何方面出了問題,縣長都會受到上級的問責。民國期間對縣長的懲戒之多獎勵之少,也是罕見的。以河南為例,1931年到1935年河南省縣長所受懲罰總計750次,而所受獎勵僅僅116次,懲罰的次數大約是獎勵次數的6.5倍。1934年,河南省政府考察28位縣長,被評為合格的僅有6位,甚至連“境內電線被竊”等事都要給縣長以懲戒。縣長難為,可見一斑。…[詳細]

最重要的,必須當好軍隊的“軍需兼副官”

最後也是最主要的,在軍閥混戰時期或者戰爭年代,要相當好縣長,籌錢募兵的工作一定得做的漂亮,要不然輕則丟官罷職,重則可能性命不保。比如甘肅高台縣縣長因為給青海馬步芳集團籌款不利,就受到了軍隊的軟禁,有次他出門送客,“走到城門口,卻被守衛擋了駕。據說他們是奉上峰的命令,目前軍款急如星火,不要放縣長出門,因為前任縣長是為了款子太急藉機會跑到省里去了,縣長無法,只好折回縣政府”。再如1933年4月,甘肅合水縣裴縣長因難以應對駐軍38軍催逼錢糧,偷偷離境,不知去向,但駐軍仍不罷休,直到該縣會計主任黃調元被逼服鴉片自殺。抗戰爆發後,征糧徵兵更是成為縣長的“必修課”,用當時老百姓的話講就是“要錢要糧”、“要人要命”。從戰時及戰後縣長受獎和受懲的原因來看,征糧徵兵占到了80%以上。因此縣長要做穩,伺候好軍隊的功夫少不了。

面對軍隊的威逼,一些縣長為了自保,不得不想出各種奇妙的招數,比如1947年在河西臨澤縣任縣長的袁第銳先生,他在赴任前特意致信馬步芳送他一張照片,因為他深知河西是馬家天下,征糧徵兵派款都由馬家軍主持,他要馬的照片,就是為了將其掛在辦公室,讓來縣府催糧催款的駐軍認為自己與馬關係非同一般,以有所震懾。…[詳細]

1939年10月,西康省德格縣縣長范昌元

即便是去職走人,也不會讓縣長好過

既然縣長如此難做,那就解職走人吧。可即便想走人,僅僅交接一項就不會讓縣長好過。

承包體制讓縣長不堪去職後的交接之苦

民國時期縣長實行的是“承包體制”,即一位縣長上任、卸任,不僅從科長、秘書到收發、差役全套班底隨他同來同去,新縣長上任連總理遺像和黨國旗都要自備帶去,解職時財政收支也要全盤交代清楚。這樣一來,縣長更替交接一次,全縣田賦、積穀、城牆、衙署、文廟、公產等,均須清查一次。而全部盤查全縣積穀往往就需要幾個月,更別提其他事項了。因此,繁瑣的移交手續一般需要數月甚至幾年時間,這期間所需各項費用要由縣長個人承擔。上文已經提到,民國時期縣長更換頻繁,在這種情況下,辦移交就成了縣長一筆巨大的額外開支,甚至遠遠超出縣長所能承受的範圍。比如江西有一位縣長在職不滿兩年,計其所得薪金不過4000元,而辦移交的費用即高達2000元。…[詳細]

僅為去職時能順利辦完交接,縣長也不得不貪污腐敗

這樣高的交接費用,如果奉公守法的話,當縣長就肯定會成為賠本買賣。事實上,根本不會有縣長傻到真正自己掏腰包來做這些事情,即便是為了籌集去職時的移交費用,縣長在任期間也難以避免貪污腐敗。誠如劉道本所言:“再廉潔的人員,他也得用不正常的方法去準備一筆移交費,這裡面如果要研究貪污的問題,恐怕全國的官吏,最少百分之九十是犯法的,苦難的是地方人民”。

因為縣長存在貪腐行為,離任時交代不清的情況比比皆是,這成為當時官場的通病。比如在四川,1935-1941年間移交不清的縣長計達403人之多,每年平均有57人。在廣東,1925-1936年間移交不清的縣長共有548人,每年平均有49人,占到了去職縣長人數的80%以上。這些移交不清的情況很容易激發民憤,引起官民對立,比如莊浪縣長方清昶在位期間侵吞公款,卸任時無法交清賬目,民情激憤。無奈之下,方清昶密令科長馬其良先行逃跑,企圖“嫁禍”給馬,但馬行至半途,被紳民追回。“方清昶始知詭計難逞,遂自行潛逃,惟以運途乖舛,被駐軍阻回,自此以後,方縣長日坐針氈,益行恐慌。又於某夜越城逃走,已行至距城二十餘里之烽白梁,仍被紳民擋回。”如此種種,自然大大損害政府威信。…[詳細]

參考資料:王奇生《民國時期縣長的群體構成與人事擅遞——以1927年至1949年長江流域省份為中心》,《歷史研究》1999年第2期;張燕燕《民國時期河南省縣長群體研究(1927年~1937年)》;張華軍《民國時期河南縣政研究》;尚季芳《縣長難為:民國時期縣級官員的艱難處境——以甘肅省為例》,田澍、何玉紅《西北邊疆社會研究》,中國社會科學出版社;張勇《南京國民政府時期(1927—1937)縣長選拔與任用制度研究》;楊谷《1929年江蘇省國民黨內部的一場派系鬥爭》,《江蘇文史資料選輯》1982年第9輯;馬廷秀《百年聞見錄》,甘肅民族出版社1992年版;等。

結語

民國時期曾任酒泉縣縣長的魏允之自稱“全副精力,須以百分之三十應付土劣;百分之三十周鏇駐軍各軍官;百分之二十辦理等因奉此;其餘百分之二十姑得努力地方政治。”即便如此,其施政仍舊多方受阻寸步難行,可見在民國當個縣長有多難!

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