智庫建言|儘快取消生育限制,探索多種政策形式鼓勵生育

2018-10-14 00:34:24

文|楊舸

我國正處於生育政策轉變期,生育限制逐漸放寬,但實際出生人口卻不如預期。為了解決生育意願不足的問題,許多地方政府開始探索鼓勵生育的政策。遼寧省政府印發了《遼寧省人口發展規劃(2016-2030年)》,將完善生育家庭稅收、教育、社會保障、住房等政策,探索對生育二孩的家庭給予更多獎勵政策。《陝西省2017年人口發展報告》明確表示,要適時全面放開計畫生育,出台鼓勵生育措施,通過對生育進行補貼獎勵等方式提高生育意願。除此之外,湖北、新疆等地也將鼓勵生育寫進了政策檔案。

鼓勵生育的思路來自已開發國家。經歷過二戰後短期的生育率回升,大約從20世紀60年代中期開始,多數已開發國家的生育率下降到更替水平並繼續下降,部分國家甚至下降到超低生育率(總和生育率下降到1.3以下)。面對生育率低迷的困擾,大多數已開發國家出台多方位的生育鼓勵政策,主要包括兒童補貼、稅收優惠、產假支持和社會撫育等,部分國家的生育率明顯回升,如:法國、英國、丹麥、瑞典等;部分國家卻始終在極低生育率徘徊,如:希臘、義大利、韓國等。本文分析我國和已開發國家的生育水平變動趨勢,總結國外的政策經驗,為我國提供參考。

中國的生育率變動趨勢

總和生育率(TFR)是衡量生育水平最重要的指標之一,它是假定婦女同批人按照某一時期的分年齡生育率度過育齡期,最終平均每個婦女生育的子女數。然而,由於人口普查或人口抽樣調查所得到的總和生育率明顯偏低,偏低多少則不同專家有不同解答。人口普查或人口抽樣調查均屬於回顧性的調查,出生登記的漏報率偏高,再加上嚴格的計畫生育政策使得超生家庭故意隱瞞登記出生人口,我國歷史上的真實生育率便不得而知。

聯合國的《世界人口前景:2017修訂版》對於中國1950年以來的生育率進行了估計,從20世紀60年代中期開始,我國TFR從6.0以上的高位迅速下降,到90年代初,TFR已經下降到更替水平以下(一般將TFR=2.1界定為世代更替水平),2000年以來,TFR一直維持在1.5~1.6左右。從生育率下降的速度來看,中國大約是世界上人口轉變最快的國家之一。中國人口與發展研究中心利用出生人口數推算,2016年、2017年總和生育率分別為1.674和1.615。世界銀行和OECD的資料庫對中國2016年總和生育率的估算結果為1.624。有足夠的理由相信,2016~2017年的總和生育率大約為1.6~1.7。

這樣的生育水平並不意味著可以高枕無憂。原國家衛生計生委在“全面二孩”政策實施之前曾組織若干研究團隊進行預測,結論是:出生人口在政策實施的前幾年會出現明顯回升,最高年份可能突破2000萬。然而,僅政策實施的第一年出生人口突破1800萬,第二年便回落到1700萬了。也就是說,總和生育率並沒有反彈到期望的水平(1.8或更高),即便生育政策還有進一步放寬的空間,生育率回調到1.8以上的可能性很小。雖然不必過分悲觀,但也需要未雨綢繆。

已開發國家生育率的變動趨勢

已開發國家大多數早於中國幾十年甚至上百年完成人口轉變,但由於經濟、文化、社會環境的差異,不同已開發國家的生育率變化趨勢也存在有較大差異,主要有以下幾類:

第一類國家經歷短暫生育率下降之後,總和生育率回調並維持在1.8左右(或以上),是已開發國家中的最好狀況,如:西歐的法國、英國和北歐的丹麥、瑞典、挪威等。法國1990年代的TFR下降到1.6~1.8,2000年以後回調至1.8以上,英國、丹麥的TFR在2006年以後也回調至1.8以上。但是,2008年全球金融危機之後,歐洲陷入了債務危機,受此影響,這些國家的總和生育率略有下滑,目前大約為1.7~1.9。

第二類國家經歷較長時間的低生育率階段,2010年之後才開始緩慢回升,如:德國和日本。德國的TFR從1990年至2010年的整整20年間均處於1.4以下,2016年回升到1.6左右;日本的TFR從1997年至2012年均處於1.4以下,2016年僅回升到1.44。有意思的是,這兩個國家均是二戰戰敗國,同時也是二戰後迅速崛起的工業強國。

第三類國家的生育率曾快速下降到極低水平,但近年來的回升趨勢明顯,如:中歐的捷克、匈牙利、斯洛伐克、拉脫維亞和俄羅斯等。這幾個國家的總和生育率在20世紀90年代初開始迅速下降,TFR在2000年前後下降到1.3以下的極低生育水平,2010年之後有回升的趨勢,其中俄羅斯的生育率回升尤其明顯,2015年的TFR達到1.78。中歐國家受前蘇聯的影響深刻,政治動盪和經濟形勢對其生育水平產生了明顯的作用。

第四類國家的生育率下降到極低的水平,回升的趨勢仍然不明朗,如:南歐的希臘、義大利、葡萄牙等。南歐的生育率下降比西歐和北歐國家晚且速度快,大約在20世紀末TFR下降到1.2左右的極低生育率狀態,雖然在2010年短暫回升到1.4以上,但受近年經濟不景氣的影響,生育率波動明顯,回升乏力,TFR大約為1.3左右。另外,東亞的韓國在經歷快速人口轉變後,2001年TFR下降到1.3以下,此後15年間始終回升乏力,2005年甚至僅為1.08。

鼓勵生育政策的實施經驗

綜合已開發國家的生育率變動情況,鼓勵生育的人口政策並非在所有國家都取得了良好效果。那么,究竟鼓勵生育政策的實施有哪些經驗呢?

1.鼓勵生育政策起效周期較長,影響因素複雜


與抑制生育政策不同,鼓勵生育的政策需要一個漫長的積累過程才能看到成效,沒有哪一項獨立的政策能起到立竿見影的效果。以歐洲國家為例,從鼓勵生育政策開始實施到生育率回升,往往要經歷20-30年時間。2016年,新加坡、韓國的總和生育率分別僅為1.2和1.17,是世界上生育水平最低的國家,兩國鼓勵生育的政策已經實施超過20年,力度絲毫不遜於歐洲國家,但生育率回升的趨勢仍然不明朗。

新加坡1987年便開始了鼓勵生育,形成了一攬子計畫,包括以下五個方面:一是為單身人士提供社交機會;二是為已育家庭優先提供住房或租房福利;三是不僅開展生育儲蓄計畫涵蓋生產前後的醫療護理費用,政府還承擔接受輔助受孕技術的開支;四是嬰兒護理計畫,不但有直接進行獎勵的嬰兒花紅計畫,還有政府提供新生兒醫療保健儲蓄、機構兒童看護補貼和一系列的稅收優惠;五是平衡工作與生活的勞動權益制度,包括父母產假、育兒假、嬰兒護理假、懷孕保護期、收養假等。新加坡政府鼓勵生育可謂不遺餘力,但2002年之後的TFR再也沒有回升到1.3以上。韓國1996年開始採取鼓勵生育的政策,鼓勵措施不斷加碼,如:新婚夫婦的住房保障、育兒假的工資津貼、不孕症醫療補助、嬰兒醫療免費、18歲以下兒童的養育補助等。但2001年之後,韓國的TFR再也沒有提升到1.3之上。

除此之外,生育率受到社會、經濟、政治、文化等環境的影響,社會動盪和失業率升高都會使生育率下降。如:前蘇聯解體之後,前蘇聯地區的國家普遍出現了生育率的快速下降;而歐洲在發生經濟危機之後,2010年之後許多國家本已經開始回升的生育率又掉頭走下坡路,特別是首先發生債務危機的希臘、義大利等國。

2.經濟獎勵最簡單直接,但負擔較重,且對低收入家庭有偏向性

給新生兒父母發放獎勵是最常見的鼓勵生育的方式,同時還有撫育兒童的補貼。澳大利亞和法國早在1912年和1918年有了補貼每個兒童的制度。大多數國家採取孩次累進型津貼,即給予更高孩次的兒童更高的補貼。如:德國給18歲以下兒童發放津貼,2010年對家庭第一、二個孩子每月發放184歐元,對第三個孩子每月發放190歐元,第四個孩子每月發放215歐元。

對兒童進行經濟補貼具有可操作性強、作用直接、針對性強的特點,是政府最先考慮的、最普遍採用的鼓勵生育措施。俄羅斯曾是歐洲的生育率窪地,生育率回升與其不斷加碼的生育補貼有一定關係。根據俄羅斯“母親基金法案”,生育二胎以上的家庭,每多生一個孩子可以得到25萬盧布的津貼,從2018年開始,生育第一胎的家庭也可以獲得津貼,1歲半以下的孩子每月可領1.05萬盧布。有研究表明,日本的生育津貼每增加10萬日元,嬰兒出生率提高0.017%。日本給0—3歲兒童每月發放1.5萬日元補貼,給3歲以上至國小畢業的兒童每月1萬日元補貼,如果是家庭的第3個及以上子女則補貼上漲為1.5萬日元。

但經濟補貼並非十全十美。首先,若補貼力度不大,對鼓勵生育能起的作用十分有限,若補貼力度大,政府財政負擔會比較重。其次,經濟激勵對不同人群的作用有差異,根據研究,經濟補貼可以有效提高收入低、受教育程度低、社會地位低家庭的生育率,但對於生活富裕、受教育程度高、社會地位高的家庭卻作用力有限,甚至有負向作用。第三,大多數國家著重補貼多個孩子的家庭,但從我國近年分孩次的生育率來看,二孩的生育率一直在上升,反而是一孩生育率下降明顯。

3.高知、高收入家庭對稅收政策敏感,但操作較為複雜

直接的經濟補貼對高收入、高文化程度的人群來說激勵作用並不明顯,這類家庭對子女撫養、教育、醫療的投入均比較高,所以養育成本較高,政府的經濟補貼實在只是九牛一毛。然而,稅收優惠政策彌補了這一缺陷,高受教育程度、高收入人群是納稅的主要群體,對稅收政策較為敏感。法國、德國相關研究表明,高收入家庭、受過高等教育的女性更容易受到稅收優惠的政策激勵而生育子女。

針對這一特點,對需要撫育子女的家庭給予稅收方面的減免和優惠也是已開發國家常用的激勵生育政策。德國對於高收入家庭的兒童津貼是以稅收減免的方式發放的,2010年每個兒童的平均免稅金額達到984歐元,而納稅較少的低收入家庭也可以選擇放棄稅收減免而直接領取津貼。西班牙在徵稅時提高對兒童家庭的免徵稅額度,每一個3歲以下、3-16歲兒童對應的額外免徵額分別是300歐元和150歐元。

但是,稅收減免的實施較為複雜,操作難度大,不僅需要結合該國原有的稅收政策來調整,也需要完整的家庭稅收登記系統。大多數已開發國家已經實現以家庭為單位徵稅,但我國目前仍然以個稅方式征繳所得稅,如果改成“家庭課稅”,稅制設計複雜得多,徵收起來效率比較低,難度很大。

4.平衡工作和育兒是提升生育意願的重要手段

歷史上生育率的下降往往是伴隨著工業化的推進,工業化帶來的生產、生活方式的轉變是生育率下降的重要推手,因此,幫助父母平衡工作和育兒是鼓勵生育的重要環節。已開發國家不但嚴格保護父母享受育兒假的權利,而且撥付大量的公共財政用於父母育兒津貼。法國的婦女生育第一胎有20周全薪產假,生育第二胎有40周全薪產假;加拿大母親的帶薪產假長達52周;英國女性有一年的產假,其中39周為帶薪產假(前6周可以領取90%的產前薪水,中間12周可以領取50%薪水,後2 1周領取國家標準的薪水);德國父母最長可以共享3年的育兒假,其中第一年可以申請育兒補貼,相當於休假前65%~76%的薪水。

產假制度可以在保障女性就業權利的同時提高生育水平,其激勵機制偏向於受教育程度較高的職業女性,也避免了直接經濟補貼對低收入家庭的偏好。但產假制度也存在一些缺陷。比如:父母的產假薪金通常由社會保險、用人單位和公共財政共同負擔,若企業負擔比例過大,會影響企業招收女性的積極性,通常女性休產假的可能性更大;但如果公共財政負擔比例大,越來越長的產假使得產假津貼成為一項巨大的公共開支。

5.兩性撫育責任的平等有利於提升生育水平

雖然現代女性在受教育、職場上都擁有了和男性同等的機會,也取得了和男性同樣的成就,但孕育子女方面,女性不得不付出更多,這是不爭的事實。這也是女性生育意願下降的重要原因。在許多國家父親和母親同樣擁有休育兒假的權利,但父親休假的比例較低,這強化了女性在育兒方面承擔的責任,使得女性更容易在就業市場受到歧視。有研究表明,在部分國家,延長產假或增加產假津貼對提升生育率的效果有限,但若促進父親承擔育兒責任,反而能有效提高生育率。北歐國家特別注重父親承擔育兒責任,瑞典的父母共享480天產假,其中父親至少休90天;挪威的父母共有47周全薪產假,其中父親必須休滿12周。歐盟數據表明,北歐國家休育兒假的兩性差距最小,南歐國家的差距最大,而北歐當前的生育率也明顯高於南歐。

6 .把撫育責任由家庭轉向社會,能有效減輕父母負擔

學齡前兒童的照料依然是父母們的較大負擔,發展社會化的幼兒保育機構和早期教育機構顯得十分必要。已開發國家對學前階段幼兒照料的福利主要有兩種,一種是對父母接受兒童照料服務進行補貼,如:英國政府給接受兒童照料服務的家庭額外的免稅優惠;第二種是免費提供兒童保育或早期教育服務。荷蘭和英國分別為4~5歲、3~4歲提供免費早期教育,法國的免費早期教育覆蓋3~6歲。

公共幼兒保育和早期教育體系是兒童福利的重要組成部分,由於其形式的多樣性和對鼓勵生育的間接性,很難用數據評估效果。值得一提的是,丹麥、瑞典等北歐國家擁有世界最完善的托幼體系,丹麥的幼兒6個月開始就可以進入托幼機構,90%以上的1-2歲幼兒和98%以上的3-5歲幼兒在接受託幼服務,政府承擔75%以上的支出,北歐國家同時也是已開發國家中生育率最高、最穩定的地區。

總結和建議

鼓勵生育並不是政府出錢那么簡單,我國的經濟發展水平離已開發國家還有差距,剛剛進入中等偏高收入國家行列,公共財政的負擔能力有限,這是基本國情。但面對生育率進一步下滑的可能性,我們必須儘早採取應對措施。

首先,要儘快取消生育限制,讓有能力、有需求生育多個子女的家庭無限制生育,同時也能消除地區間、人群間的生育政策差異,避免不必要的衝突。

其次,要探索多種形式財政支持,為父母減輕經濟負擔。綜合衡量我國的社會經濟發展水平和財政負擔能力,直接經濟補貼起到的鼓勵生育政策有限,應考慮採納稅收減免、教育津貼等靈活多樣的政策,也可以借鑑住房公積金的做法,設立兒童教育基金、醫療基金等。

第三,完善社會保育體系,為職業婦女減負。應該儘快進行相關立法,適當延長產假和建立彈性哺乳假,健全和完善對職業女性在孕期、哺乳期和育兒期的勞動保護法律法規。同時著手建立多樣化的社會保育體系,公共財政支持興辦基礎性的托幼機構和早期教育機構,減輕家庭撫育負擔。

作者單位:中國社會科學院人口與勞動經濟研究所

文章來源:《中國發展觀察》雜誌2018年第18期

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